VII SA/Wa 1700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T.Z. wspólnika [...] s.c. T. Z., M. O., M. Z. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania T. Z., reprezentowanego przez r. pr. S. K., od pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej [...]") z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zobowiązującego najemcę lokalu użytkowego w kamienicy przy ul. [...] w [...] do rozbiórki wykonanego bez pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego zadaszenia, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") z dnia 5 grudnia 2016 r. i demontażu wykonanej bez pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego wentylacji. Uzasadniając postanowienie, Minister wyjaśnił, że [...] stycznia 2017 r. [...] przeprowadził kontrolę kamienicy położonej w K. przy ul. [...]W czasie kontroli stwierdzono, że podwórko kamienicy zostało w części zadaszone przez poprzednich najemców, natomiast obecni najemcy wymienili starą konstrukcję i rozbudowali zadaszenie. W związku z tym, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] zobowiązał najemcę lokalu użytkowego, zlokalizowanego w tej kamienicy do rozbiórki wykonanego bez pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego zadaszenia, zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. i demontażu wykonanej bez pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego wentylacji Organ pierwszej instancji stwierdził przy tym, że zainstalowanie wentylacji jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, jednak w miejscu mniej eksponowanym (w narożniku pomiędzy oficyną tylną 1 skrzydłem od strony ul. [...]). Pismo zostało skierowane do Firmy [...]. Jako podstawę tego pisma wskazano art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. W dniu [...] stycznia 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo, złożone przez T. Z. reprezentowanego przez r. pr. S. K., zatytułowane "Odwołanie od decyzji administracyjnej". Z odwołania tego wynika, że ww. pismo [...] odwołujący się uznaje za decyzję administracyjną, podnosząc, że zalecenia pokontrolne nie mogą stanowić sposobu na obejście procedury przewidzianej dla wydawania decyzji z zakresu nadzoru konserwatorskiego. Obowiązki nałożone w ww. piśmie wykraczają poza sferę, jaką mogą objąć zalecenia pokontrolne. Odpowiadają one treścią obowiązkom nakładanym przez organ ochrony zabytków w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków' i opiece nad zabytkami. Minister wyjaśnił więc, że zgodnie z art. 127 K.p.a., prawo odwołania przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych. Odwołanie natomiast nie jest środkiem zaskarżenia innych czynności i aktów organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, bądź z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć można brak przedmiotu zaskarżenia, zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną lub wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Wśród podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazuje się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot niemający do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który Minister podzielił, że określone akty należy kwalifikować jako decyzje administracyjne (postanowienia), nawet, jeśli nie posiadają one w pełni formy przewidzianej przez art. 107 § 1 K.p.a.. Możliwość takiej kwalifikacji uzależniona jest jednak od tego, czy akty takie zawierają minimum elementów niezbędnych do przyjęcia, że są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami). Do takich elementów zalicza się oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Analiza znajdującego się aktach sprawy pisma [...] prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono decyzji w administracyjnej. Pismo to zostało wystosowane po przeprowadzeniu kontroli ww. nieruchomości przez organ pierwszej instancji. Prowadzenie kontroli odbywa się poza trybem postępowania administracyjnego. Ponadto, jako podstawa prawna pisma został wskazany art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu, wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1. Przepis art. 40 jest zatem podstawą wydawania zaleceń pokontrolnych, a nie decyzji administracyjnych. Pismo to nie posiada formy decyzji administracyjnej, a ponadto z akt postępowania jednoznacznie wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności implikują wniosek, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika r. por. S. K., i pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia, podczas gdy substrat zaskarżenia cechuje się i desygnatami decyzji administracyjnej, stanowi źródło obowiązków dla adresata i z tej uwagi, mimo braku zatytułowania pisma jako decyzji, winno podlegać kontroli administracyjnej", a także "poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której na zasadzie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz 107§ 3 k.p.a. możliwe było zobowiązanie organu pierwszej instancji do rozpoznania sprawy w trybie przewidzianym kodeksem postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej przewidziane ustawą". Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto naruszenie art. 6 oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "poprzez odmowę kontroli instancyjnej decyzji administracyjnej, na podstawie której na adresata nałożono obowiązki rozebrania zadaszenia oraz demontażu wykonanej wentylacji, a tym samym odmowę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej" i wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji", oraz zasadzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że treść nałożonych pismem [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. obowiązków "wyklucza przybranie formy zaleceń pokontrolnych, bowiem treść tychże obowiązków odpowiada zobowiązaniom wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co do których ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej". Pełnomocnik podkreślił, że w doktrynie stwierdza się, że "Zalecenia pokontrolne, o których mowa w komentowanym przepisie, mają charakter wiążący o tyle, że ich niewykonanie (stwierdzone w protokole nowej kontroli dokonanej w trybie art. 38 u.o.z.) stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (zob. art. 119 u.o.z.). Powinny zawierać ocenę kontrolowanej działalności, w tym osób odpowiedzialnych za tę działalność, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia. Winny również pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Nie mogą też stanowić sposobu na obejście procedury przewidzianej dla wydawania powołanych w komentowanym przepisie decyzji z zakresu nadzoru konserwatorskiego." (Cherka Maksymilian (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz do art. 40, 2010 r System Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer). W związku z charakterem obowiązków nałożonych przez [...] – zdaniem pełnomocnika skarżącego - wykraczają one poza sferę, jaką objąć mogą zalecenia pokontrolne wydawane w trybie art. 40 u.o.z. Odpowiadają one treścią obowiązkom nakładanym przez organ ochrony zabytków w drodze decyzji wydawanych w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Wobec powyższego właściwą formą nałożenia obowiązków restytucyjnych dotyczących robót budowlanych przy zabytku nieruchomym jest forma decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 45 ust 1 pkt 2 u.o.z., a nie zaleceń pokontrolnych. Ustawodawca przewidział w art. 40 u.o.z. "wyłom od niesformalizowanej formy zaleceń, a to w przypadku gdy w wyniku kontroli Konserwator dojdzie do wniosku, iż konieczne jest rn.in. rozebranie lub demontaż wykonanych urządzeń. W tym wypadku [...] zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem forma zaleceń nie zapewnia adresatowi zaleceń żadnej ochrony, chociażby w drodze ustanowienia trybu odwoławczego. Nałożenie tak istotnych obowiązków jak rozbiórka, demontaż wymaga zapewnienia adresatowi należytej ochrony prawnej, wyrażającej się rn.in. ustawowo określonymi składowymi decyzji, zapewnieniem trybu odwoławczego realizującego konstytucyjną zasadę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy, prawa do obrony swoich praw, prawa do polemiki z (wyrażającej się rn.in. sporządzaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego powziętego rozstrzygnięcia). W niniejszej sprawie adresata decyzji takiej ochrony pozbawiono". Sam organ II instancji wskazuje, że kontrola odbywa się poza trybem postępowania administracyjnego. Pełnomocnik zadał więc pytanie, w jakim trybie odbywa się ta kontrola i jaki sposób zapewnia się adresatowi konstytucyjne prawa i wolności, w szczególności zapewnienie realizacji licznych zasad postępowania administracyjnego przy nałożeniu środka ultima ratio - nakazu rozbiórki i demontażu. Pełnomocnik wyjaśnił, że przed PINB toczy się postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych przy nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...] w [...]. W toku powyższego postępowania wydana została decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 2016 nr [...], którą organ nadzoru budowlanego nakazał "rozbiórkę parterowej zabudowy części podwórza nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]" Związkowi [...] w [...], jako zarządcy budynku. Decyzja ta wobec wniesienia odwołania nie jest ostateczna, a więc postępowanie w powyższej sprawie administracyjnej trwa. W ocenie pełnomocnika, płynął stąd dwa wnioski. W sprawie, w której obowiązek o charakterze restytucyjnym został nałożone przez [...] trwa postępowanie administracyjne prowadzone przez inny organ – PINB. Po drugie, w postępowaniu tym zapadła nieostateczna decyzja administracyjna, która nakłada obowiązek rozbiórki na inny podmiot - Związek [...] z siedzibą w [...]. Podobna sytuacja dotyczy instalacji wentylacji, która zgodnie z treścią nieostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku do znaku [...] winna zostać rozebrana. Sytuacja, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne w tym samym przedmiocie przez dwa organy administracji publicznej jest – zdaniem pełnomocnika skarżącego - nie do przyjęcia. "Organ ochrony zabytków powinien wobec powyższej okoliczności zawiesić postępowanie administracyjne prowadzone przez siebie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe jest o tyle rażące, ze organ ochrony zabytków wskazuje iż nakładane przez niego obowiązki są tożsame z obowiązkami nałożonymi w nieostatecznej decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego, skierowanej do innego podmiotu". Zobowiązani "z tytułu zaskarżonej decyzji administracyjnej" nie mogą wykonać zaleceń [...] , ponieważ w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki nałożony jest na inny podmiot, który wobec nie zakończenia się powyższego postępowania, ma prawo podejmować wszelkie czynności prawne w celu legalizacji zrealizowanych robót budowlanych. Wykonanie tych zaleceń "zniweczy prawo Związku [...] w [...], który jako strona postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego złożyła odwołanie od decyzji wydanej w powyższym postępowaniu w I instancji". W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra było prawidłowe, a skarga była niezasadna. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzją zaś jest akt administracyjny, indywidualny, wydawany w procesowej formie decyzji administracyjnej i – zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – rozstrzygający sprawę co do jej istoty albo ją kończący w inny sposób w danej instancji (por. w tym zakresie np. komentarz do art. 104 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Tym niemniej, do zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Zalecenia pokontrolne wydawane są bowiem na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 u.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., który definiuje postępowanie administracyjne, jako postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Wybór sposobu procedowania spośród dwóch ewentualności, jakie przewiduje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem, aczkolwiek nie musi, skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 omawianej ustawy. Zalecenia pokontrolne, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z., wydawane są przez organ konserwatorski jedynie wówczas, gdy organ - na podstawie ustaleń wynikających z kontroli – stwierdza, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, a nieprawidłowości w tym zakresie nie uzasadniają wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Innymi słowy, organ konserwatorski nie orzeka formalnie (w rozumieniu przepisów k.p.a.), jeżeli nie nakazuje wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, które jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z. a contario). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, zalecenia pokontrolne nie są więc decyzją administracyjną, ergo – nie służy od nich odwołanie, jako środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jak powszechnie uznaje się w doktrynie, "niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (...). Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, (...) gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną. W wyroku z 7.7.1992 r., SA/Gd 746/92 (teza wyroku z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz. 178) NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 KPA)" - por. komentarz do art. 134 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017. Co więcej, organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może dokonywać oceny zasadności odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1318/91 - ONSA 1992, Nr 3–4, poz. 80). Niezasadny był więc zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 134 k.p.a., zarówno dlatego, że - pozornie - zalecenie pokontrolne wydane w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. może "cechować się desygnatami decyzji administracyjnej i stanowi źródło obowiązków dla adresata", ale decyzją administracyjną nie jest, a po wtóre dlatego, że brak jest przedmiotu odwołania (czyli, jak określa to pełnomocnik skarżącego: "substratu zaskarżenia"). Choć więc pozornie owych "desygnatów" można się w zaleceniach pokontrolnych, wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z., doszukiwać, tym niemniej prawnie charakter zaleceń pokontrolnych jest oczywisty i profesjonalny pełnomocnik nie powinien mieć wątpliwości co do tego charakteru. Z tego więc powodu, że do zaleceń pokontrolnych przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, nie kończą one postępowania w I instancji (bo takowe się w ogóle nie toczy), a ponadto dlatego, że od zaleceń pokontrolnych odwołanie nie przysługuje, Minister nie miał żadnej podstawy prawnej – a w szczególności wskazanej przez pełnomocnika skarżącego, jako "art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a." – do wymaganego w skardze zobowiązania "organu pierwszej instancji do rozpoznania sprawy w trybie przewidzianym kodeksem postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej przewidziane ustawą". Organ nie naruszył też – z wyżej wymienionych przyczyn - art. 6 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Minister w żaden sposób nie "odmówił" kontroli instancyjnej, tylko słusznie stwierdził niedopuszczalność prawną odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (brak decyzji administracyjnej). Postąpił tym samym zgodnie z prawem (art. 6. k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.) Skoro zalecenia pokontrolne nie są ani decyzją, ani innym orzeczeniem, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowanie kontrolne w trybie art. 38 u.o.z., zakończone zaleceniami nie jest postępowaniem przed organem I instancji w rozumieniu k.p.a., to w sprawie nie ma zastosowania konstytucyjna zasada z art. 78 Konstytucji R.P., że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – a więc organ nie mógł jej naruszyć. Nie bardzo też wiadomo, dlaczego Minister orzekając słusznie miałby naruszyć zasadę konstytucyjną (art. 2 Konstytucji R.P.), stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.