II OSK 1759/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Czerwonak od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 956/18 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 października 2017 r. nr 377/XLIII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzaskowo-część południowa"- część A 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz M. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 956/18 uwzględnił skargę M. R. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z 18 października 2017 r. nr 377/XLIII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzaskowo-część południowa" - część A (dalej plan miejscowy, zaskarżona uchwała) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że Rada Gminy Czerwonak nie wykazała, iż zasadnym jest wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Podkreślono, że wskazane przez organ uchwałodawczy względy przestrzenne, krajobrazowe, przyrodnicze i ekonomiczne, nie uzasadniają wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenie objętym planem. Wbrew stanowisku organu, argumentem uzasadniającym wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach obejmujących działki skarżącego nie mógł być sam fakt obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 30 września 2013 r. nr XXXVII/729/13. W uchwale tej nie wprowadzono bowiem zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, w otulinie puszczy. Za uzasadniony uznano również zarzut dotyczący nieuwzględnienia w planie miejscowym drogi przewidzianej w Studium jako "droga projektowana". W uchwalonym planie Rada Gminy odstąpiła jednak od realizacji tejże inwestycji, nie wyznaczając tejże drogi na rysunku planu i przeznaczając teren pod tereny rolnicze. Mając powyższe uwagi na względzie, Sąd Wojewódzki podzielił zarzuty skargi i stwierdził, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazów determinowanych względami ochrony przyrody – dalej idących od zakazów przewidzianych przepisami właściwych ustaw określających warunki tej ochrony (ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP. Nadto wprowadzone zapisy o zakazie zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R oraz brak wyznaczenia drogi pozostają w sprzeczności z zapisami Studium dla tego terenu. W ocenie Sądu zasadnym jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 37a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) poprzez bezpodstawne zawarcie w § 4 pkt 1 lit. a-c oraz § 4 pkt 2 lit. c-d zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów, ogrodzeń a także obiektów małej architektury. Natomiast pozostałe zarzuty Sąd I instancji uznał za niezasadne. 2. Gmina Czerwonak wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności w postaci całkowitego zakazu lokalizacji budynków na określonym w planie miejscowym terenie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały narusza gwarantowaną zapisami Konstytucji nienaruszalność prawa własności oraz zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, podczas gdy działania Rady Gminy Czerwonak nie zmieniały przeznaczenia gruntu, nie stanowiły ograniczenia, które stanowiłoby naruszenie istoty prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy Czerwonak dopuściła się naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uchwalenie zakazu lokalizacji budynków zaskarżoną uchwałą i tym samym doszło do zakłócenia proporcji między dobrem ograniczonym (prawem własności), a celem któremu to ograniczenie miało służyć, podczas gdy działania Rady Gminy Czerwonak nie skutkowały nadużyciem poprzez naruszenie istoty prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a wręcz przeciwnie stanowiły wykonanie przepisów art. 1 ust. 4 i art 15 ust. 2 pkt 9 upzp; 3) art. 1 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Studium determinuje cele planu miejscowego i że brak w Studium ustanowienia zakazu całkowitej lokalizacji budynków, wyklucza uchwalenie takiego zakazu przez Radę Gminy Czerwonak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Studium wyznacza jedynie kierunek polityki, a nie docelowe zagospodarowanie terenu i tym samym nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. Przy czym Studium zakłada, że są to tereny generalnie wyłączone z zabudowy z dopuszczeniem ewentualnym zabudowy zagrodowej siedliska w uzasadnionym przypadku, jaki w tym terenie nie wystąpił; 4) art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez przyjęcie nadrzędności decyzji celu publicznego dla drogi nad uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wbrew treści przepisu, że uchwalenie planu powoduje wygaśnięcie takiej decyzji; 5) art. 37a ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, iż wprowadzone ograniczenie dotyczące reklam i szyldów skutkuje nieważnością na podstawie art. 28 ust. 1 upzp planu miejscowego, podczas gdy dokonane przez Radę Gminy Czerwonak działania mieszczą się w zakresie wytycznych wskazanych w art. 15 ust. 2 i 3 upzp, a owe działania mają na celu zachowanie ładu przestrzennego; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia niezgodne ze Studium, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazuje na brak takiej niezgodności postanowień uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym Studium; 2) art. 133 Ppsa poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie złożonego do akt sprawy, a mianowicie: - poprzestanie jedynie na przyjęciu stanu faktycznego, wybiórczo wskazanego przez skarżącego, bez uwzględnienia stanu wynikającego ze złożonych do akt dokumentów, - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że tereny będące przedmiotem uchwały i ustanowienia planu miejscowego były terenami mieszkalnymi skoro Studium nie zawierało zakazu zabudowy, a następnie zostały przekształcone w tereny rolnicze podczas, gdy tereny będące przedmiotem uchwały także w Studium miały status terenów rolniczych, - przyjęcie przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących drogi ujętej w Studium "jako droga projektowa" zaznaczonej w zachodniej części terenu objętego planem oraz innej drogi objętej decyzją o lokalizacji celu publicznego, nie zaznaczonej w Studium, a stanowiącej działki znajdujące się w środku terenu objętego planem jako jednej drogi i odnoszenie do niej łącznej argumentacji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. NSA podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp) w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). 4.4. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz zabudowy niemalże całego obszaru [...] ha było konieczne. Oczywiście elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociaż na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Czy innym jest bowiem wyłączenie możliwości wznoszenia budynków o określonych parametrach, a czymś diametralnie odmiennym zakaz wznoszenia budynków. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji budynków. Przy tym, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie prowadzą do eliminacji możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, lecz wykluczają możliwość jakiejkolwiek inwestycji. Również powoływane przez Gminę rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego Puszcza Zielonka (rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 4 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 49, poz. 1527)) nie zawiera regulacji uzasadniających wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Reasumując plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny pozbawia skarżącego możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia gospodarki rolnej. 4.5. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP są niezasadne. W istocie kwestia ta przesądza o zasadności stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji planu miejscowego w całości. 4.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp. Jak prawidłowo wywiódł to Sąd I instancji, zawarty w Rozdziale 7 Studium zapis wskazuje, że wprawdzie tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy, jednakże przewiduje możliwość lokalizacji zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Miejscowy plan w tym zakresie, wprowadzając całkowity zakaz zabudowy, narusza ustalenia ujęte w Studium. 4.7. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp. Wprawdzie Sąd I instancji błędnie odwołał się do ustaleń decyzji o ustaleniu lokalziacji inwestycji celu publicznego, niemniej jednak w tym zakresie prawidłowo uznał, iż plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium z uwagi na to, że nie wyznacza przewidzianej w Studium drogi pomiędzy B., a B.. Wskazywany przez Gminę brak uzasadnienia ekonomicznego i przestrzennego dla jej realizacji drogi nie może stanowić uzasadnienia dla ignorowania ustaleń studium w planie miejscowym. Rada Gminy uchwalając plan nie mogła bowiem zaniechać uwzględnienia w planie drogi wyrysowanej na rysunku Studium bez uprzedniej zmiany Studium. 4.8. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały. Ocena Sądu I instancji odnosi się tak do zapisów Studium i planu, jak również do dokumentacji poprzedzającej. Okoliczność, że Gmina jej nie akceptuje nie może jednak być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa. Jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie sposób odczytać do jakich konkretnie dokumentów nie odniósł się Sąd I instancji i których dokumentów nie wziął pod uwagę, a także jaki wpływ miałoby mieć rzekome naruszenie w tym zakresie na wynik sprawy. 4.9. W świetle powyższego oraz bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancjni nieważności planu miejscowego w całości, z uwagi na istotne naruszenie zasad jego sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 upzp, skoro nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia o wadliwości planu miejscowego w całości. 4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.