II SA/Rz 1259/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.G. (dalej jako: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) ustalił dla K. D. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, na działkach nr 662/1, 662/2, 662/3 obr. [...] przy ul. W.. ". Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.G. oraz J.G. W złożonym odwołaniu M.G. podniosła, że planowana inwestycja będzie miała uciążliwy wpływ na sąsiednią nieruchomość. Według niej brak jest możliwości zagospodarowania terenu na cel przedszkola z punktu widzenia ładu przestrzennego, a budynek oraz działka nie spełniają minimalnych wymogów niezbędnych dla prowadzenia takiej działalności. J.G. zarzucił natomiast powołanie odmiennej podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji w stosunku do podstawy prawnej podanej w projekcie decyzji, co według niego jest wprowadzeniem w błąd stron postępowania, a także brak możliwości zapoznania się w siedzibie organu w dniu 4 maja 2018 r. z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak [...], Ldz. [...], co według niego powoduje wadliwość całego postępowania i konieczność jego powtórzenia przez Prezydenta Miasta . Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Organ podał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. W ocenie Organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów wskazanych w obowiązującej procedurze administracyjnej, a wydana przez organ decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., jak również odpowiada wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej zwanego: rozporządzeniem). Planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym jedną z materialno - prawnych podstaw wydanej przez organ I instancji decyzji. Odnosząc się do podniesionego przez M. G. zarzutu, że projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie "mieć uciążliwy wpływ na sąsiednią nieruchomość'', organ wyjaśnił, że jest on przedwczesny i niezasadny na etapie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie dotyczy kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Również podniesione przez J.G. zarzuty pozostawały zdaniem organu bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wskazanie prawidłowych danych dotyczących promulgacji aktu normatywnego, jakim jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., bez udziału strony w postępowaniu uzgodnieniowym, lecz jedynie do wyrażenia opinii przez jednostkę organizacyjną Gminy Miasto, tj. Miejski Zarząd Dróg w , w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji podniesiony zarzut odnośnie braku możliwości zapoznania się przez wyżej wymienionego w siedzibie organu I instancji w dniu 4 maja 2018 r. z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak [...], Ldz. [...] pozbawiony jest doniosłości prawnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wniósł uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, gdy zarówno w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 22 maja 2018 r. jak i w załączniku do tejże decyzji, tj. w analizie urbanistycznej z dnia 7 marca 2018 r. brak jest danych pozwalających na określenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może stanowić kontynuację funkcji, parametrów i cech istniejącej zabudowy, w szczególności poprzez niewskazanie nieruchomości, które stanowiły podstawę do określenia parametrów dla inwestycji wnioskodawcy; 2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości frontu działki, tj. przyjęcie szerokości frontu działki o długości 32 m, gdy tymczasem z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej z dnia 7 marca 2018 r. wynika, że szerokość frontu działki wynosi ok. 3,5 m, a w konsekwencji niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego z uwagi na przyjęcie odległości przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki; 3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak możliwości zapoznania się przez Skarżącego z pismem Miejskiego Zarządu Dróg w z dnia 20 kwietnia 2018 r. i brak możliwości wypowiedzenia się odnośnie tego pisma przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich praw, bowiem zalecenia zawarte w przedmiotowym piśmie dotyczące przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej mogą niekorzystnie wpłynąć na nieruchomość sąsiednią należącą do Skarżącego i możliwość zagospodarowania jego działki nr 663/1, 663/3; 4. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego w przedmiotowej sprawie i brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. brak wskazania charakteru nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym branych pod uwagę przez organ do wyznaczenia parametrów wnioskowanej inwestycji oraz brak wskazania wymiarów poszczególnych działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a także poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji działki o nr 662/1, objętej przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, co prowadzi do wniosku, że organ ten rozpoznał sprawę w węższym zakresie niż organ I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł m.in., że analiza urbanistyczna z dnia 7 marca 2018 r. została sporządzona w sposób lakoniczny, nieprecyzyjny i zawiera liczne braki. Zarówno w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 22 maja 2018 r. jak i w w/w analizie urbanistycznej nie wskazano żadnych działek, które zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Obszar analizowany wyznaczono w odległości ponad 96 m od granic działek objętych wnioskiem. Nie wyjaśniono również w jaki sposób ustalono szerokość frontu działki na 32 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi J.G. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole na trzech działkach przy ulicy [...] w . Stan faktyczny sprawy administracyjnej został określony przez Organ w myśl reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy mogły więc stanowić podstawę dla dokonania subsumpcji właściwych dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego. Podstawy materialnoprawne dla wydanej decyzji określają regulacje u.p.z.p. W myśl art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa". Skarga w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stąd też należało ją oddalić w całości. Przekonują do tego następujące powody. Odnosząc się do podniesionych przez Stronę skarżącą zarzutów wskazać należy, iż według treści analizy urbanistycznej obszar analizowany wyznaczono w odległości ponad 96 m od granicy działek objętych wnioskiem. W tym zakresie został zastosowany § 3 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi: Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Organu, szerokość frontu trzech działek objętych wnioskiem, na które prowadzi wjazd na teren inwestycji z drogi publicznej - ul. W. - wynosi około 32 m. Dokonana przez Sąd, dokładna analiza załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy w postaci kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali od 1 do 1000, potwierdziła to ustalenie autora analizy urbanistycznej. Pomiar szerokości frontu działek o nr 662/1 i 662/3 na załączniku mapowym do decyzji (§ 2 pkt 5 rozporządzenia), pozwala na pewność, iż ich szerokość frontowa tych działek wynosi razem : 3 cm i 2 mm (oczywiście na mapie w skali 1: 1000). To zaś oznacza, przy uwzględnieniu przyjętej dla mapy skali 1:1000, że szerokość frontu działek wynosi około 32 m, a więc tyle ile obliczył autor analizy urbanistycznej. Stosując przepis rozporządzenia dotyczący wyznaczania obszaru analizowanego, granice tego obszaru dla przedmiotowego wniosku powinny zostać wyznaczone w odległości, co najmniej 96 m. Dlatego obszar analizowany mógł zostać wyznaczony w sposób przeprowadzony przez organ pierwszej instancji. Autor analizy wyznaczył granice obszaru w odległości około 105m od granic działek wskazanych przez inwestora we wniosku, co odpowiada treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, bo w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma racji strona skarżąca pisząc, że front działek wynosi 17 m. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że szerokość ta wynosi 32 m. Dlatego też nie nastąpiło zarzucane organom nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. W granicach wyznaczonego obszaru, Organy mogły przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nie wskazania jakie konkretne działki zostały objęte obszarem analizowanym, stwierdzić należało ich niezasadność. Otóż to jakie działki zostały wzięte pod uwagę przez Organ wynika wyraźnie z treści załącznika graficznego do analizy urbanistycznej w postaci kopii mapy zasadniczej, na której wyraźnie oznaczono granice obszaru, a co za tym idzie także działki tworzące ten obszar. Zatem treść załączonej do analizy mapy nie pozwala mieć wątpliwości, jakie to dokładnie działki weszły w skład obszaru analizowanego. Określono również w jej treści funkcje użytkowe poszczególnych budynków, w tym określono miejsce położenia budynku o przeznaczeniu przedszkolnym. Nie stanowi też kwestii, iż obiekt ten znajduje się w sąsiedztwie inwestowanego terenu, zapewniając w ten sposób spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa w zakresie planowanej przez inwestora zmiany funkcji istniejącego obiektu budowlanego. Ze względu na sposób realizacji inwestycji, nie było konieczności przeprowadzania przez Organ dokładnych obliczeń parametrów architektonicznych obiektów znajdujących się na działkach sąsiadujących, jak np. szerokość elewacji frontowej. Skoro zamiarem wnioskodawcy jest wyłącznie dokonanie modyfikacji sposobu użytkowania istniejącego obiektu, bez jakiejkolwiek ingerencji w formę architektoniczną budynku, to wymóg dobrego sąsiedztwa został spełniony poprzez wykazanie istnienia w sąsiedztwie (teren objęty obszarem analizy) obiektu o tej samej funkcji, co planowana przez inwestora. Według Sądu, nie nastąpiło również zarzucane decyzji SKO naruszenie art. 10 K.p.a. W tym miejscu należało przyznać słuszność ocenie wyrażonej przez Kolegium, że brak możliwości zapoznania się z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem w niniejszej sprawie nie nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez organ współdziałający w rozumieniu art. 53 u.p.z.p. W przypadku gdy do wydania decyzji głównej jak i do uzgodnienia jej projektu, właściwym jest ten sam organ administracji, to nie powstaje obowiązek przeprowadzania uzgodnienia, co w sposób jednoznaczny potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Dla przykładu NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., o sygn. II OSK 609/12, stwierdza przekonująco: Zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. W sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Wreszcie pominięcie przez SKO w tekście uzasadnienia decyzji, jednej z działek objętych wnioskiem K. D. nie oznaczało bynajmniej, że organ odwoławczy w ogóle pominął tą część inwestycji, nie sprawdzając w tym względzie prawidłowości działań orzeczniczych Prezydenta. Zauważyć należy, iż błąd ten miał charakter oczywistej omyłki pisarskiej, co zresztą zostało sprostowane postanowieniem SKO z dn. 5 listopada 2018 r. Zawartość uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organu odwoławczego świadczy jednoznacznie o tym, że kontrola instancyjna nie była zawężona tylko do dwóch działek wymienionych we wniosku inwestora. W treści zaskarżonej decyzji brakowało jedynie jednej z działek objętych wnioskiem, co nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania w postaci utrzymania w mocy zgodnego z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. WSA działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Organów obu instancji takich naruszeń prawa, które przekonywałyby do zastosowania kompetencji kasacyjnych w oparciu o art. 134 i 135 K.p.a. Z wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 P.p.s.a.