III SAB/Lu 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na brak rozpoznania przez Prezydenta Miasta wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. o złożenie do właściwego sądu rejonowego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu H. P., nr rej. [...], nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r.; 2. wyznaczenie Prezydentowi Miasta trzydziestodniowego terminu do: a) rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. o złożenie do właściwego sądu rejonowego wniosku o przepadek pojazdu H. P., nr rej. [...], nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym lub b) złożenia do właściwego sądu rejonowego wniosku o przepadek pojazdu H. P., nr rej. [...], nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podniosła, że w dniu 6 sierpnia 2008 r. Komenda Miejska Policji w L. zwróciła się do skarżącej z wnioskiem o przyjęcie na parking pojazdu H. P., nr rej. [...], na co skarżąca wyraziła zgodę. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wydanym w sprawie [...] Sąd Rejonowy w [...] zezwolił Skarbowi Państwa na złożenie opisanego pojazdu do depozytu sądowego. Sąd Rejonowy [...] - Wschód w [...] z siedzibą w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym w sprawie [...] [...], dokonał wykładni postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. wydanym w tej samej sprawie odmówił przyznania skarżącej wynagrodzenia za przechowywanie depozytu sądowego. Pismem z dnia 14 września 2016 r. Prezydent Miasta został wezwany do zapłaty odszkodowania za koszty przechowywania pojazdu H. P., nr rej. [...] oraz do wydania decyzji w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca zawiadomiła Prezydenta Miasta o braku odebrania pojazdu z parkingu spółki i wezwała Prezydenta Miasta do wszczęcia procedury umożliwiającej przepadek pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca podkreśliła, że pojazd od 2008 r. znajduje się na parkingu należącym do spółki. Z pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia 16 maja 2017 r. wynika, że właściciel pojazdu pozostawił go w sposób uniemożliwiający i utrudniający wjazd i wyjazd z posesji. Tym samym przyczyna jego usunięcia wynikała z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i pojazd został usunięty w trybie określonym w powołanym przepisie. Znany jest również właściciel pojazdu. Zatem Prezydent Miasta ma wszelkie dane, by złożyć wniosek o przepadek pojazdu. Jednak pomimo wniesienia pisma z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta nie podjął żadnego działania w sprawie. Natomiast wniosek ten inicjował postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo upływu ponad roku od jego wszczęcia nie zostało ono w żaden sposób zakończone, a wnioskodawcy nie wiadomo, by organ administracji podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Chociaż sprawa przechowywania przedmiotowego pojazdu przez spółkę S. jest znana organowi administracji od kilku lat, Prezydent Miasta nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ostanie działalnie w tej sprawie zostało podjęte w dniu [...] października 2016 r., kiedy to zostało wydane postanowienie o odmowie przyznania wynagrodzenia za koszty przechowywania pojazdu. Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do wystąpienia do sądu z wnioskiem o przepadek przedmiotowego pojazdu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w stanie faktycznym sprawy uznać należy, że pojazd marki H. o nr rejestracyjnym [...] nie został przyjęty na parking skarżącej na podstawie przepisu art. 130a ust. 10g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), albowiem w przedmiotowym stanie faktycznym nie stwierdzono dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. W związku z tym organ powiadomił skarżącą o braku podstaw do wystąpienia do sądu z wnioskiem o przepadek pojazdu. Następnie w dniu [...] października 2016 r. organ wydał postanowienie, którym odmówił przyznania spółce S. wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Postanowienie odmawiające przyznania wynagrodzenia nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne z dniem [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Jak stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W ten sposób określone są konstytucyjne ramy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Jej szczegółowy zakres został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wynika z przedstawionych wyżej uregulowań, w szczególności zaś przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu i przewlekłość jego postępowania jest pochodną skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność obejmować może jedynie zaniechanie wydania decyzji, postanowień, aktów, podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, przepisy prawa nie pozwalają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym były jakiekolwiek inne zaniechania organów. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów na mocy art. 5 p.p.s.a., jak również sprawy objętej właściwością sądów powszechnych. W ocenie Sądu, analiza treści żądania skarżącej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono skargi na bezczynność organu podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga, zgodnie z jej treścią, dotyczy zarzucanej przez skarżącą S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. bezczynności, a także przewlekłości Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. We wskazanym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., skierowanym między innymi do Prezydenta Miasta, skarżąca zawiadomiła, że pojazd H. P., nr rej. [...] do dnia sporządzenia pisma nie został odebrany z parkingu skarżącej przy ul. [...] w L.. Powołując się na wskazaną okoliczność, skarżąca wniosła o wszczęcie procedury umożliwiającej przepadek pojazdu, o której mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym. Wcześniej, w piśmie z dnia 14 września 2016 r., skierowanym między innymi do Prezydenta Miasta, skarżąca wezwała Skarb Państwa do zapłaty odszkodowania za koszty przechowywania pojazdu oraz wezwała Prezydenta Miasta do wydania decyzji w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a także w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 listopada 2016 r. Skarżąca nie wniosła zażalenia na to postanowienie, które stało się ostateczne. Przepis art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), przywołany przez skarżącą w treści pisma z dnia 16 listopada 2016 r, określa sytuacje, w których pojazd jest usuwany albo może być usunięty z drogi na koszt właściciela (ust. 1 i 2). Stosownie do ust. 10 art. 130a Prawa o ruchu drogowym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Sprawy o przepadek pojazdu, które na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym podlegają przepadkowi na rzecz powiatu rozpoznawane są przez sąd miejsca, z którego usunięto pojazd, stosownie do przepisów art. 6106 i art. 6107 kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 6107 § 1 k.p.c. stanowi, że postępowanie wszczyna się na wniosek starosty. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zatem bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w zakresie złożenia do właściwego sądu rejonowego wniosku o przepadek pojazdu. Tak określony przez skarżącą przedmiot skargi nie należy zaś do żadnej ze wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działalności administracji publicznej, które mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że złożenie przez starostę stosownie do art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., I OW 213/12). Nie następuje również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. Tadeusz Woś, Komentarz do art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, System Informacji Prawnej LEX). Opisanym cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie odpowiada skierowanie przez starostę na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie mamy w tym przypadku także do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego też uznać należy, że w sprawie ze skargi dotyczącej bezczynności organu w zakresie złożenia takiego wniosku, brak przedmiotu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji wniesiona skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W związku z odwołaniem się przez skarżącą do wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie III SAB/Lu 1/15 trzeba zwrócić uwagę na odmienność przedmiotu postępowania w tej sprawie, w której skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości Starosty [...] w zakresie wniosku obejmującego również przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Natomiast w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy zaniechania organu w tym przedmiocie, gdyż postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta rozstrzygnął w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, odmawiając przyznania takiego wynagrodzenia. Postanowienie to zostało doręczone stronie, która nie zaskarżyła go zażaleniem. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.