III SA/Gd 1000/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 maja 2016 r. złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. M. J. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko K. J. urodzonego w dniu 27 lutego 2005 r. W złożonym wniosku wnioskodawczyni wskazała, że jest mężatką i w skład jej rodziny wchodzi mąż R. J., pełnoletni syn O. S. (ur. 1996 r.) oraz małoletni syn K. J. (ur. 2005 r.). Ze złożonych wraz z wnioskiem oświadczeń wynikało, że żaden z członków rodziny nie osiągnął dochodu w roku bazowym 2014. Wnioskodawczyni poinformowała jednocześnie organ, że z dniem 25 kwietnia 2016 r. podjęła zatrudnienie i przedłożyła zaświadczenie pracodawcy o uzyskanym za maj 2016 r. wynagrodzeniu w wysokości 1.547, 39 zł netto. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na okres 1 kwietnia 2016 r. – 30 września 2017 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej w skrócie jako "u.p.w."). W toku postępowania stwierdzono, że w dochodzie rodziny powinno zostać uwzględnione wynagrodzenie męża wnioskodawczyni z tytułu pracy świadczonej zagranicą. Na podstawie informacji uzyskanej od instytucji norweskiej ustalono, że w roku bazowym 2014 mąż wnioskodawczyni R. J. uzyskał z tytułu świadczonej w Norwegii pracy wynagrodzenie w wysokości 358.353 koron (w przeliczeniu 169.680,15 zł). W konsekwencji ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie znacznie przekroczył kryterium dochodowe (800 zł) wynosząc 3.535 zł. W złożonym odwołaniu M. J. wskazała, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest sprzeczna z Konstytucją RP, ponieważ w nieuprawniony sposób różnicuje sytuację rodzin, z zależności od tego, czy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia dotyczy pierwszego, czy też kolejnych dzieci w rodzinie. Odwołująca się wskazała, że od kwietnia 2014 r. nie jest z mężem, który pozostając w konkubinacie nie oddaje wynagrodzenia oraz zwrotu podatków. M. J. wskazała ponadto, że uczestniczy w postępowaniu rozwodowym i nie może ponosić konsekwencji ustawowego różnicowania dzieci "pierwszych" i "kolejnych". Decyzją z dnia 28 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje bowiem możliwości przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny, nawet gdy jej dochód tylko nieznacznie przekracza ustalone kryterium dochodowe. Kolegium wskazało, że skoro mąż wnioskodawczyni jako członek rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.w., uzyskał w 2014 r. z tytułu pracy zagranicą dochód o równowartości 169680,15 zł, to ustalając wysokość dochodu rodziny, okoliczność ta nie mogła zostać pominięta. Sama zaś wysokość dochodu R. J. podzielona przez 12 miesięcy i następnie 4 osoby, powoduje, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 3.535 zł. Jednocześnie dochód ten powiększa uzyskany przez wnioskodawczynię dochód z tytułu zatrudnienia od dnia 25 kwietnia 2016 r. w spółce A. w kwocie 1.547,39 zł netto dotyczący miesiąca maja 2016 r. W realiach sprawy dochód ten podlega zaliczeniu na podstawie art. 7 u.p.w. M. J. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o jej uchylenie oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z Konstytucją RP. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ma charakter dyskryminujący, uzależniając prawo do świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego tylko w odniesieniu do niektórych rodzin. W konsekwencji wiele rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, w tym samotne matki, pozbawione są pomocy ze strony państwa. Skarżąca wskazała, że jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia było uwzględnienie przez organy dochodu ojca K. J., osiągniętego w 2014 r. z tytułu pracy zagranicą. Faktycznie zaś dochód ten nigdy nie był przeznaczony na potrzeby rodziny. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, małżonkowie są w trakcie rozwodu, R. J. od 2014 r. żyje w związku nieformalnym z inną osobą, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą, nie łoży na utrzymanie rodziny i nie płaci alimentów. Z tego powodu zdaniem skarżącej dochód R. J. nie powinien być uwzględniony w dochodzie jej rodziny W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 889/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? W związku z powyższym pytaniem prawnym postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie uzyskał odpowiedzi na powyższe pytanie, gdyż postanowieniem z dnia 7 listopada 2018r. (sygn. akt P 6/17) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2019 r. postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdza, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 września 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania M. J. na okres świadczeniowy 1 kwietnia 2016 r. - 30 września 2017 r. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, określającej zasady ubiegania się przez osoby wychowujące dzieci o świadczenie wychowawcze. Celem świadczenia wychowawczego wprowadzonego ww. ustawą jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.w.). Przysługuje ono matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.p.w.) do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 u.p.w.) w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 u.p.w.). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 u.p.w.). Natomiast przez dochód ustawa rozumie dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.w.), zaś dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1–3 (art. 2 pkt 2 u.p.w.), a dochód rodziny, to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.w.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych dochód stanowi: po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wymienione wyżej przepisy precyzyjnie określają sposób obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co w przypadku osób ubiegających się o świadczenie na pierwsze lub jedyne dziecko jest konieczne dla dokonania oceny, czy dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie przez organy orzekające, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 3 u.p.w. W ocenie skarżącej dochód rodziny został zawyżony przez nieuprawnione doliczenie do niego dochodów uzyskanych przez męża skarżącej. Sąd nie stwierdził podstaw do uznania tak sformułowanych zarzutów skargi za uzasadnione. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że niepoparte jakimikolwiek dokumentami oświadczenie skarżącej, że od 2014 r. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z R. J. i jest w trakcie rozwodu, nie może być samo w sobie wystarczające dla uznania, aby w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy do doliczenia dochodu męża skarżącej do dochodu rodziny. Legalną definicję "rodziny" zawiera przepis art. 2 pkt 16 u.p.w. stanowiąc w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji, że oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Na wstępie dalszych rozważań Sąd uznał za zasadne wskazać, że kwestia dopuszczalności wliczania do dochodu rodziny dochodów małżonków pozostających w faktycznej separacji była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Przyjęte w orzecznictwie w odniesieniu do tego zagadnienia stanowiska nie są jednolite. Nie ma wątpliwości co do tego, że art. 2 pkt 16 u.p.w. statuując jako członków rodziny m.in. małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia nie wprowadza wprost żadnych okoliczności ani kryteriów, w oparciu o które możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny. Regułą jest bowiem, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.w. Okoliczność "wspólnego zamieszkiwania", na którą wskazuje brzmienie art. 2 pkt 16 u.p.w., odnosi się do dzieci, tzn. charakteryzuje dzieci z punktu widzenia ich zaliczenia do "rodziny" w rozumieniu tej ustawy, natomiast nie stanowi dodatkowego warunku, jaki musi zostać spełniony, by osoba posiadająca status prawny małżonka mogła być w świetle ustawy wliczana do danej rodziny. Z brzemienia przestawionych wyżej przepisów u.p.w. nie wynika zatem, aby organy miały z urzędu obowiązek ustalać, czy pozostający w związku małżeńskim rodzice dziecka faktycznie razem zamieszkują i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z drugiej zaś strony należy zauważyć, że jeśli kryterium dochodowe decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem ustawy określonym w art. 4 ust. 1 u.p.w. byłoby automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego bezspornie w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Jest w związku z tym oczywiste, że organy administracji publicznej winny starannie analizować materiał dowodowy każdej rozpatrywanej sprawy, aby uniknąć zagrożenia ewentualnych nadużyć. Możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są przy tym materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Oceniając wydane w sprawie decyzje na tle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy Sąd uznał, że doliczenie dochodu R. J. uzyskanego w roku 2014 z tytułu wykonywania zatrudnienia w Norwegii do dochodu rodziny było zasadne. W ocenie Sądu deklarowana przez skarżącą okoliczność faktycznej separacji z mężem budzi istotne wątpliwości. Dostrzec należy, że M. J. nie przedstawiła jakichkolwiek szczegółowych okoliczności dotyczących faktycznej separacji z mężem w momencie wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego, na etapie postępowania odwoławczego jak i w momencie inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. Akta administracyjne rozpatrywanej sprawy, w tym wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia jak i inne przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają tych okoliczności. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wskazywane przez skarżącą okoliczności niemożliwym było zweryfikowanie ich prawdziwości. Jednocześnie podkreślić należy, że z dokumentów przekazanych Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej (Zespołowi ds. Świadczeń Rodzinnych) Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w grudniu 2015 r. przez Nav Forwaltning Oppland wynika, że R. J. w 2015 r. na podstawie obwiązujących w Norwegii przepisów socjalnych był uprawniony do pobierania świadczenia rodzinnego na syna K., co istotnie podważa wiarygodność twierdzeń skarżącej, że od 2014 r. nie łoży on na utrzymanie rodziny. Należy mieć przy tym na uwadze również to, że w roku 2015 polskie przepisy nie przywidywały instytucji świadczeń wychowawczych. W świetle powyższych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw aby w realiach rozpatrywanej sprawy niejako automatyczne pominąć dochód R. J. tylko z powodu deklarowanego przez skarżącą braku przyczyniania się małżonka do zaspokajania potrzeb rodziny. Nie można bowiem zaakceptować takiej wykładni przepisów u.p.w., która w oparciu o niemożliwe do zweryfikowania oświadczenie potencjalnego beneficjenta danego świadczenia dopuszczałaby automatyzm w ocenie sytuacji dochodowej rodziny i stwarzała przez to pole do potencjalnych nadużyć. Szczególnie obecnie, gdzie z powodów ściśle ekonomicznych, to jest w efekcie podjęcia pracy zagranicą, wiele rodzin żyje w rozłączeniu. Trudno tym samym przyjąć że pracujący zagranicą mąż czy żona przestaje być członkiem danej rodziny. Niejednokrotnie zresztą osiągany przez pracującego za granicą małżonka dochód stanowi jedyny dochód rodziny pozostającej na stałe w Polsce. Reasumując uznać należy, że organy orzekające zasadnie przyjęły, ze w realiach rozpatrywanej sprawy zaistniałą konieczność uwzględnienia osiąganych przez męża skarżącej dochodów dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Skoro zaś "dochodem rodziny" jest suma dochodów członków rodziny, to w okolicznościach niniejszej sprawy, do dochodów rodziny skarżącej, istotnych z punktu widzenia przyznania świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 1 kwietnia 2016 r. - 30 września 2017 r. należało doliczyć dochody członka tej rodziny – małżonka skarżącej, który w 2014 r. został uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę świadczoną za granicą. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 u.p.w. ustalając prawo do świadczenia wychowawczego na ten okres świadczeniowy, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się jednak przy tym z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu zawartych w art. 7 cyt. ustawy. Z tego względu organy orzekające zasadnie uznały za dochód uzyskany także zadeklarowane przez skarżącą miesięczne wynagrodzenie z tytułu podjętej w 2016 r. pracy. Wyliczenie przez organy, że ustalony zgodnie z ww. regułami dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe, było prawidłowe. Niewątpliwie bowiem już uwzględniając tylko dochód męża skarżącej za rok 2014 dochód na osobę w rodzinie ponad czterokrotnie przekroczył określone ustawowo kryterium dochodowe. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.