I OSK 1966/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 27/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 27/19, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 12 października 2018r. J. G. po raz kolejny wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu, na pokrycie kosztów dojazdu do Gabinetu Rehabilitacyjnego w W., na zakup węgla, na ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu, na wymianę dwóch nieszczelnych i spróchniałych okien, na zakup ubrania i butów na zimę, na wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej, na wykup leków i na dojazdy do lekarzy specjalistów. W związku ze złożonym wnioskiem, w dniu 26 października 2018 r. pracownik socjalny w asyście policjanta udał się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Do sporządzenia wywiadu nie doszło, gdyż skarżący nie wyszedł do pracownika organu. Decyzją z dnia [...] listopada 2018r. (Nr [...]) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działający z upoważnienia Wójta Gminy W., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzinny wywiad środowiskowy może się odbywać w asyście policji, a niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej lub na jego aktualizację, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Organ podał, że zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy z wniosku z dnia 12 października 2018 r. była odmowa współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Organ wskazał na brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz na brzmienie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ nadmienił, że skarżący otrzymał w maju 2018 r. zasiłek celowy w kwocie 1.977 złotych na pokrycie szkód po gradobiciu. Od powyższej decyzji J. G. złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi nękanie go, poprzez celowe nasyłanie na niego policji wyłącznie po to, by wykreować go w środowisku jako przestępcę i bandytę i wykorzystać brak zgody na asystę policjanta przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego jako pretekst do odmowy przyznania pomocy finansowej, niezbędnej dla strony z uwagi bardzo ciężką sytuację życiową, finansową i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję, J. G. zarzucił organom "bezczelną manipulację", fałszowanie dokumentacji, niszczenie załączników do pism skarżącego. Stwierdził, że zachowały aktualność wywiady środowiskowe z 26 kwietnia 2018 r., z dnia 4 i 9 maja 2018 r. Nadto wskazał, że w czasie wywiadów był wprowadzany w błąd przez pracowników socjalnych, przez co otrzymał najniższą pomoc finansową na pokrycie szkód po gradobiciu. Podtrzymał zarzut nękania jego osoby przez pracowników socjalnych, których nazwał "mętami aspołecznymi". Stwierdził, że jest dyskryminowany i "wpychany" w coraz większą biedę oraz niesłusznie traktowany jako przestępca i bandyta. Zaprzeczył, że odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stwierdzając, iż jedynie nie wyraził zgody na obecność funkcjonariusza Policji przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę organów administracji obu instancji, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wskazał, że z treści art. 107 ust. 3a i ust. 3b ustawy o pomocy społecznej wynika uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wnioskowania o zapewnienie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego oraz obowiązek Policji zapewnienia takiej asysty. Podkreślił, że uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej w tej kwestii nie zostało w powołanych przepisach ograniczone żadnymi przesłankami. Oznacza to – w ocenie Sądu – że dostrzeżenie w danej sprawie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej potrzeby asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego i nałożony na Policję obowiązek uwzględnienia wniosku o zapewnienie asysty funkcjonariusza Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, oznacza, że wnioskujący o pomoc społeczną ma obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od tego, jak osobiście odbiera obecność policjanta. Funkcjonariusz Policji wytypowany przez właściwego komendanta do asystowania przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, ma obowiązek wypełnienia polecenia (rozkazu) gdyż jego "złamanie" będzie traktowane jako przewinienie służbowe. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy nie należy do stałych form pomocy, przy przyznawaniu których można oprzeć ustalenia na poprzednim wywiadzie środowiskowym, o ile od jego sporządzenia nie upłynęło 6 miesięcy. Potrzeba przyznania doraźnej pomocy celowej zawsze wymaga potwierdzenia jej aktualności. W odniesieniu do potrzeby zgłoszonej wnioskiem z 12 października 2018 r., co do której jej zaspokojenie w części odnoszącej się do pokrycia szkód po gradobiciu, było bezsporne, aktualizacja wywiadu środowiskowego była konieczna, chociażby po to, by sprawdzić wydatkowanie pomocy przyznanej w maju 2018 r. na ten cel. Przepis art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej wyraźnie zaś stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, stanowi samo w sobie podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Sąd I instancji podkreślił, że niniejszym wyrokiem podtrzymuje stanowisko prezentowane w wielu wcześniejszych wyrokach WSA w Białymstoku ze skarg J. G. na decyzje odmawiające przyznania mu zasiłku celowego z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) w asyście Policji, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle. Wskazano, że linia orzecznictwa WSA w Białymstoku wpisuje się w kierunkowy nurt orzecznictwa pozostałych sądów administracyjnych, w tym NSA, zgodnie z którym brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwienia pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. Sąd podkreślił, że agresywną postawę skarżącego wobec pracowników socjalnych potwierdzają sformułowania skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za obie instancje, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów za obie instancje. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności przyjęcie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego z jego winy, podczas gdy sam skarżący podaje, że nigdy nie uniemożliwiał przeprowadzenia takiego wywiadu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania przez pracownika pomocy społecznej. Skarżący przestraszył się jedynie, że pracownik taki przyszedł na wywiad w obecności policji. Poczuł się jak osoba z marginesu społecznego, wręcz jak kryminalista. Nie uchylał się on jednak od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Łomży wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści w/w przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Analiza akt administracyjnych pozwala bowiem na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i nie budzi wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W niniejszej sprawie takimi przepisami są art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3a, 3b i ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej "u.p.s."). Przepisy te dotyczą konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie lub aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia bowiem organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga więc współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Aby więc otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Jednoznaczna odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. Stosownie zaś do art. 107 ust. 3a i 3b u.p.s., przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz świadczeniu pracy socjalnej w środowisku może uczestniczyć drugi pracownik socjalny. Rodzinny wywiad środowiskowy oraz świadczenie pracy socjalnej w środowisku może się odbywać w asyście funkcjonariusza Policji (ust. 3a). Kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub z własnej inicjatywy, może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku. Właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu asysty Policji przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczeniu pracy socjalnej w środowisku (ust. 3b). Należy podkreślić, że okoliczność, iż w tekście w/w przepisów, decyzja kierownika ośrodka pomocy społecznej w przedmiocie wystąpienia do komendanta Policji o wytypowanie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, nie została obwarowana żadnymi przesłankami, ma ten skutek, iż dostrzeżenie w danej sprawie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej potrzeby asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego i nałożony na Policję obowiązek uwzględnienia wniosku o zapewnienie asysty funkcjonariusza Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, oznacza, że wnioskujący o pomoc społeczną ma obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od tego, jak osobiście odbiera obecność policjanta. Natomiast funkcjonariusz Policji wytypowany przez właściwego komendanta do asystowania przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, ma obowiązek wypełnienia polecenia (rozkazu), gdyż jego złamanie będzie traktowane jako przewinienie służbowe. Niewyrażenie zaś przez stronę postępowania ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle. Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie wpuścił do domu pracownika socjalnego wraz z asystą funkcjonariusza Policji, którzy przybyli do niego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (notatka z 26 października 2018 r.). Z akt sprawy wynika także niezbicie, że skarżący wykazuje agresywną, wulgarną i wrogą postawę – wielokrotnie obrażał on i ubliżał pracownikom socjalnym. Mając na uwadze postawę skarżącego, którą wykazuje się w trakcie całego postępowania, nie można uznać – co sugeruje skarga kasacyjna – że skarżący się po prostu przestraszył, kiedy pracownik socjalny przyszedł do niego w asyście policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że zachowanie skarżącego kasacyjnie wobec przeprowadzenia próby wywiadu przez pracownika socjalnego, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s.), prawidłowo zostało ocenione, przez organy orzekające i Sąd I instancji, jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się bowiem nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej natomiast sprawie skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności nieprzyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej podjęły należyte działania zmierzające do sporządzenia wywiadu środowiskowego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie ma zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z żądaniem pełnomocnika z urzędu działającego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art.254 §1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.