II SA/Łd 1097/18

Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 1097/18 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 3 września 2018 r. R.K. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na cele bytowe to jest żywność, środki higieny osobistej, prąd, gaz i inne. Wnioskodawca wskazał, że z powodu choroby ma problemy ze znalezieniem odpowiedniej pracy. Jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, otrzymuje oferty pracy, ale pracodawcy nie chcą go zatrudnić. Utrzymuje się z pomocy MOPS i rodziny w formie żywności. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 6 pkt 10 i 16, art. 7 pkt 1, 4, 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508), przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na cele bytowe w wysokości 200 zł, wskazując, że wypłata nastąpi w dniu 3 października 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz analizie przedstawionych dokumentów ustalono, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. oświadczył, że nie zgadza się z decyzją, a z powodu złamania prawa poniósł straty finansowe w miesiącu lipcu. Nie mógł starać się o dodatek mieszkaniowy. Odwołujący wskazał, że "w lipcu pomoc finansowa w kwocie 226,47 zł. Wydatki prąd, gaz, leki 120 zł. W miesiącu sierpień pomoc finansowa w kwocie 226,47 + 200 zł za wydatki 120 zł prąd, gaz, leki. Dochody z trzech miesięcy to 652,94 zł. Wydatki bez żywności 360 zł. Kwota na żywność trzy miesiące 292,94 zł z powodu tego poniosłem większe straty. Było to zachowanie MOPR wbrew prawom". Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego, gdyż spełnia kryterium dochodowe, a w jego sytuacji życiowej występują okoliczności w postaci choroby i bezrobocia. Zgłoszona potrzeba związana jest z celami bytowymi i nie może być zaspokojona w ramach własnych możliwości, gdyż wnioskodawca nie posiada żadnych dochodów. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w wypłacie świadczeń organ odwoławczy wskazał, że świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. R. K. złożył wniosek we wrześniu 2018 r,. decyzja została wydana w dniu [...] r., a wypłata nastąpiła w dniu 3 października 2018 r. Wnioskodawca regularnie otrzymuje pomoc finansową, w różnych kwotach na różne cele (w lipcu i sierpniu przyznano po 426,47 zł), zatem mógł w lipcu dokonać uregulowania czynszu za mieszkanie, zwłaszcza, że samo zgłoszenie wniosku o pomoc finansową nie oznacza automatycznie jego uwzględnienia przez organ administracji, gdyż pomoc państwa ma charakter subsydiarny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. podniósł zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego i procesowego polegającego na błędnym określeniu wysokości przysługującego zasiłku celowego, błędnym wskazaniu przyznanego w przeszłości zasiłku okresowego, niezgodnym z przepisami przyznaniu i wypłaceniu zasiłków po terminie, co naraziło skarżącego na stratę w postaci niemożności ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, błędnym ustaleniu sytuacji w wywiadzie środowiskowym, niezgodnym z prawem składaniu propozycji przez pracowników MOPR przyznania wyższych kwot w zamian za to, że cofnie skargę do SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że rozmiar pomocy był odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dokonana ocena sytuacji życiowej skarżącego potwierdza, że jest on w wieku aktywności zawodowej, a mimo to jego głównym źródłem utrzymania od 2013 r. jest pomoc społeczna. Przyznanie świadczenia w wysokości niezgodnej z oczekiwaniami nie świadczy o naruszeniu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na cele bytowe w wysokości 200 zł. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z treści powyższych przepisów wynika, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. O tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Fakt spełnienia dochodowych kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku celowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go ani też przyznania we wnioskowanym zakresie. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem - czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 1794/10, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż rozpatrując wniosek R. K. z dnia 3 września 2018 r. o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb bytowych organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego dokonały oceny sytuacji życiowej oraz zdrowotnej wnioskodawcy. W ramach postępowania przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, ustalono również rozmiar pomocy finansowej udzielanej wnioskodawcy na przestrzeni lat, mający wpływ na możliwość i zakres zaspokojenia potrzeb wskazanych we wniosku. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależniona jest pomoc społeczna. Sąd nie stwierdził również nieprawidłowości w zakresie ustalania sytuacji życiowej wnioskodawcy. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin organ przeprowadza wywiad środowiskowy. Ustalenia wywiadu stanowią podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby. Z akt sprawy, w szczególności zaś z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 20 września 2018 r. wynika, że skarżący nie osiągnął żadnego dochodu. Strona nie pracuje, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, co oznacza, że jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że skarżący od roku 2013 regularnie pobiera świadczenia z pomocy społecznej (zasiłki okresowe i celowe, świadczenia z Programu państwa w zakresie dożywiania). Tytułem przykładu warto wskazać, że za miesiąc maj 2018 r. skarżącemu przyznano pomoc w łącznej kwocie 576,47 zł, na którą składał się zasiłek okresowy i dwa zasiłki celowe na zaspokojenie potrzeb bytowych, za miesiąc czerwiec 2018 r. – 226,47 zł, lipiec – 426,47 zł. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że jedynym źródłem utrzymania skarżącego są świadczenia otrzymywane z pomocy społecznej. Tymczasem podkreślenia wymaga, że pomocy społecznej nie można traktować jako stałego źródła dochodów, czego zadaje się nie dostrzegać skarżący. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2018 r., I OSK 1710/18 rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie - jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i solidarności (preambuła Konstytucji RP). Organ pomocy społecznej jest zatem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Tym samym nie sposób przyjąć, aby organy przyznając pomoc w postaci zasiłku celowego na cele bytowe w kwocie 200 zł przekroczyły granice uznania administracyjnego. Skoro zatem zasiłki z pomocy społecznej nie mogą stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej i to w kwocie wskazanej przez wnioskodawcę, to uprawnione jest przyjęcie, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o pomoc nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Przeciwnie – wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Nie mogą zatem odnieść oczekiwanego rezultatu argumenty skarżącego odnoszące się do wypłacenia zasiłków po terminie i narażenia na straty finansowe, tym bardziej, że jak trafnie wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi o przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń "za okres miesiąca kalendarzowego (...), w którym został złożony wniosek", co nie nakłada obowiązku wypłaty przyznanego świadczenia w tymże miesiącu. Poza sporem pozostaje fakt, iż inny wniosek skarżącego - z dnia 4 lipca 2018 r. o zasiłek celowy - nie został rozpoznany w terminie, jednak fakt ten nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sposób, jakiego prawdopodobnie oczekuje skarżący, tj. nie może wywołać skutku w postaci przyznania we wrześniu 2018 r. świadczenia (innych zasiłków) w wyższej kwocie rekompensującej straty finansowe rzekomo poniesione przez R. K. w lipcu 2018 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o regularne, comiesięczne przyznawanie i wypłatę zasiłku celowego, który powinien być postrzegany jako zasiłek o charakterze doraźnym, a nie stałym. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących rzekomego wymuszania na skarżącym określonego zachowania przez pracowników MOPR należy stwierdzić, że podnoszone okoliczności jako niepodlegające weryfikacji nie mogą być przedmiotem oceny tut. Sądu. Reasumując, mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżący spełniał kryteria do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Nie budzi zastrzeżeń poprawność ustaleń w zakresie wysokości przyznanego zasiłku celowego, a przedstawione w tej sprawie uzasadnienie spełnia przesłanki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, organy zebrały materiał dowodowy w zakresie wystarczającym i pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy wydaniu rozstrzygnięcia, zachowując tym samym wymogi określone w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. Dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów nie jest dowolna. W tym miejscu warto wyjaśnić, że ani przepisy art. 39 ustawy o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715) jak w pkt 2. A.B.