VII SA/Wa 1512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skarg J. Ś. oraz J. B., J. B. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz J. B., J. B. i K. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej jako: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania J. B. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako "PINB" lub "organ powiatowy") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na I. B. i K. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. S. w W. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na I. B. i K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowy tarasu na II piętrze i balkonów na I i II piętrze, rozbudowanej na cele mieszkaniowe prawej części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. S. w W. Organ ustalił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie wskazanego budynku były prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta m[...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. oraz K. B. pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., jednakże z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały – według organu administracji – na wykonaniu na 2/3 powierzchni tarasu na II piętrze zabudowy i wykonaniu tym samym dodatkowego pokoju, na wykonaniu na tym poziomie oraz na I piętrze trójkątnych balkonów o wymiarach 2,40 na 4 m oraz na wykonaniu na I piętrze drzwi balkonowych zamiast okna. Ponadto – jak ustalono – dopuszczono się innych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mianowicie zmiany sposobu prowadzenia schodów z I piętra na II i przesunięcia ścianek pomiędzy pokojami na II piętrze, które jednakże, w ocenie organu administracji, nie były istotne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. i nałożył na I. B. oraz K. B. ten sam obowiązek, co organ I instancji, z tym że zaznaczył, że czyni to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1200/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W wyniku wniesionych przez I.B. i J. Ś. skarg kasacyjnych wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1347/15, wraz z decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew temu, co przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd I instancji, stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zabudowy tarasu oraz budowy balkonów nie są sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) w taki sposób, aby nie było możliwe ich zalegalizowanie. NSA uznał, że zabudowanie tarasu nie jest niczym innym, jak nadbudową budynku o jedną kondygnację. Mogła ona być wykonana nawet jeżeli budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy, pod warunkiem, że w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nie będzie otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie NSA § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych dopuszcza nadbudowę budynku o jedną kondygnację także w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, czyli gdy ta nadbudowa jest dokonana, jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dalej NSA stwierdził, że zalegalizowana mogła być też ta część budynku, która została wykonana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i która obejmuje balkony. Legalizacji tej części budynku nie stoi na przeszkodzie § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych, bowiem zgodnie z tym przepisem, balkon od granicy z działką sąsiednią musi być usytuowany, co najmniej w odległości 1,5 m. Wykonane, jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, balkony mogą być zatem zalegalizowane pod warunkiem, że zostaną przebudowane tak, aby ta odległość została zachowana. W ocenie NSA, taka przebudowa jest możliwa, gdyż organy ustaliły, że oba balkony mają kształt trójkąta o wymiarach 2,40 na 4 m, zaś z akt sprawy wynika, że z granicą nieruchomości sąsiedniej stykają się jednym wierzchołkiem. Można zatem, zmniejszając powierzchnie balkonu, doprowadzić do tego, że odległość 1,5 m od granicy działki zostanie zachowana. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niewyjaśniona w sprawie pozostała kwestia podnoszona przez skarżących, że obiekt budowlany został wybudowany z dalej idącymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niż przyjęły organy administracji, zatem organy administracji powinny były to wyjaśnić. Nie można bowiem wykluczyć, że w razie potwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw zgodnie z twierdzeniem skarżących nie będzie możliwa ich legalizacja, co będzie uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wprost stwierdzono, że nie wyjaśniono, czy została zachowana wysokość budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie. Nie wyjaśniono też twierdzeń skarżących dotyczących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na wylaniu stropu nad II piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały przeznaczone na strych. W szczególności nie wyjaśniono, czy taka zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotną zmianą, dotyczącą liczby kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na I. B. i K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozbudowywanej, prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] przy ul. S. w W., polegających na: - przebudowie części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość w/w balkonów od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] była nie mniejsza niż 1,5 m, - przebudowie stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych nadbudowany był o jedną kondygnację (tj. był budynkiem trzykondygnacyjnym) - oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wyjaśnił, że podczas kontroli obiektu w dniu 5 sierpnia 2016 r. uprawniony inspektor PINB ustalił, że stan zaawansowania prac na przedmiotowym segmencie prawym inwestycji nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poczynionych w trakcie poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2013 r. Przy realizacji budynku dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na powierzchni ok. 2/3 tarasu na II piętrze budynku dokonano zabudowy i przyłączono do budynku dodatkowy pokój, do pozostałej części dobudowano balkon w kształcie trójkąta o wymiarach ok. 2,40 x 4,00 m i powierzchni ok. 9,60 m² na II piętrze, na poziomie I piętra dobudowano trójkątny balkon o wymiarach ok. 2,40 x 4,00 m i powierzchni ok. 9,60 m². W związku z powyższym zamontowano drzwi balkonowe dwuskrzydłowe w miejscu projektowanego okna na poziomie I piętra. Zmieniono kształt schodów wewnętrznych z zabiegowych na proste. Wykonano dodatkowy strop nad II piętrem. Wysokość poddasza w najwyższym punkcie przy kalenicy wynosi ok. 2,30 m. Wysokość II piętra pomiędzy dodatkowo wykonanym stropem, a posadzką w stanie surowym wynosi ok. 2,60 m. Dokonano pomiaru wysokości poszczególnych kondygnacji i stwierdzono, że są zgodne z projektem. Połać dachu obiektu (strona prawa) znajduje się w jednej płaszczyźnie z segmentem lewym (oddanym do użytkowania w 2011 r.) co zdaniem organu sugeruje o zgodności wysokości powstającego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ powiatowy wyjaśnił, że uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił również, że zabudowany taras na II piętrze budynku w ścianach usytuowanych bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich nie ma otworów drzwiowych i okiennych zatem może być zalegalizowany. Natomiast w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem należy przebudować balkony na II i III kondygnacji tak, aby odległość balkonów od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 121 była nie mniejsza niż 1,5 m, co pozwoli na spełnienie wymagań § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych. Zdaniem organu powiatowego należy również przebudować strop nad III kondygnacją, tak aby budynek był nadbudowany o jedną kondygnację zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych. Po wykonaniu powyższych robót budowlanych inwestycja doprowadzona będzie do stanu zgodnego z prawem, a następnie należy sporządzić i przedłożyć projekt budowlany zamienny rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] przy ul. S. w W., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego. W wyniku odwołania wniesionego przez J. B. [...] WINB zaskarżoną, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i na tej samej podstawie tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów I.B. i K. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] przy ul. S. w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. projektu budowlanego, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie nałożenie przez organ I instancji obowiązku wykonania robót budowlanych było nieprawidłowe. W związku z tym wyjaśnił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny winien przewidywać szczegółowe rozwiązania projektowe i roboty budowlane, których wykonanie umożliwi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (m.in. techniczno - budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli wykonane roboty budowlane będą odpowiadać przepisom szczególnym, w tym techniczno - budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonywanej rozbudowy. Skargi tożsamej treści na powyższą decyzję o wnieśli J. Ś. oraz J. B., J.B. i K. B. Podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazali, że organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności, w tym odstępstw wprowadzonych przez inwestorów na etapie realizacji inwestycji, które winny skutkować wydaniem nakazu rozbiórki o większym zakresie, niż ustalony podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 5 sierpnia 2016 r. W ocenie skarżących decyzja wydana przez organ winna objąć szerszy zakres obowiązków koniecznych do wykonania ze strony inwestorów w zakresie robót budowlanych, niż wskazany w decyzji organu I instancji, jak również winna nakazać oprócz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dostarczenie przez inwestorów oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podnieśli, że jakkolwiek Naczelny Sad Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. stwierdził, że wprowadzone przez inwestorów odstępstwo polegające na zabudowie tarasu na ostatniej kondygnacji jest możliwe do legalizacji i nie jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to w ocenie skarżących nie będzie możliwe wykonanie tarasu na III kondygnacji budynku w taki sposób, aby odległość od granicy wynosiła 1,5 m, bowiem cały taras został usytuowany w sposób sprzeczny z przepisami tegoż rozporządzenia - tzn. w ostrej granicy. W związku z powyższym wydana decyzja jest nieprawidłowa bowiem nie będzie możliwe zawarcie w projekcie rozwiązań legalizujących w/w odstępstwo. W ocenie skarżących sytuowanie tarasu i okien w ścianie znajdującej się w ostrej granicy bez odstępstwa nie jest możliwe, stąd w zakresie III kondygnacji winien być wydany nakaz rozbiórki tarasu. Skarżący podnieśli, że organy nie wyjaśniły kwestii dalej idących odstępstw od zatwierdzonego projektu, w szczególności podnoszonych w poprzednim postępowaniu zarzutów, co do przekroczenia wysokości budynku, która maksymalnie miała wynosić 10 m, a wynosi 11 m. Organ w ocenie skarżących nie dokonał pomiarów prawej części budynku, zatem nie ma dowodów na jego zgodność z projektem. Nie wyjaśniono także kwestii, czy fundamenty budynku zostały wykonane zgodnie z projektem oraz, czy strop nad III kondygnacją nie wykracza poza dopuszczalną linię zabudowy. Zdaniem skarżących organy nie uwzględniły także faktu, że stan własności nieruchomości od daty, kiedy inwestorzy otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę uległ zmianie, co należało uwzględnić w kontekście braku zgody współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2018 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1512/18 oraz VII SA/Wa 1513/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą VII SA/Wa 1512/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, że została ona wydana w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1347/15 zarówno wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. VII SA/Wa 1200/14, jak i decyzji organów obu instancji. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Oceniając, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym, czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., przypomnieć należy, że zgodnie z oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego zabudowa tarasu oraz budowa balkonów w budynku na działce nr [...] przy ul. S. w W. nie są sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w taki sposób, aby nie było możliwe ich zalegalizowanie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w tej sprawie, że balkony w spornym budynku mogą być zalegalizowane pod warunkiem, że zostaną przebudowane tak, aby ta odległość 1,5 m od granicy działki została zachowana. W ocenie NSA, taka przebudowa jest możliwa, gdyż organy ustaliły, że oba balkony mają kształt trójkąta o wymiarach 2,40 na 4 m, zaś z akt sprawy wynika, że z granicą nieruchomości sąsiedniej stykają się jednym wierzchołkiem. Odnośnie zabudowy tarasu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mogła ona być wykonana nawet jeśli budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy, pod warunkiem, że w ścianie bezpośrednio przy granicy nie będzie otworów okiennych lub drzwiowych, co też organy miały ustalić. Zadaniem organów, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, było wyjaśnienie także, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa został wybudowany z dalej idącymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niż przyjęły organy administracji bowiem nie można wykluczyć, że w razie potwierdzenia wystąpienia takich odstępstw nie będzie możliwa ich legalizacja, co z kolei będzie uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na konieczność wyjaśnienia, czy została zachowana wysokość budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie. Wyjaśnienia wymagały także twierdzenia skarżących dotyczące odstępstw polegających na wylaniu stropu nad II piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały przeznaczone na strych. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że o ile organ ten prawidłowo w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że zabudowany taras na II piętrze budynku w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nie ma otworów drzwiowych i okiennych, co umożliwia legalizację tej części obiektu budowlanego, prawidłowo również w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał (poza obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) wykonanie robót budowlanych polegających na: przebudowie balkonów w taki sposób, by ich odległość od granicy z działką sąsiednią była nie mniejsza niż 1,5 m, oraz przebudowie stropu nad II piętrem, tak aby budynek był nadbudowany o jedną kondygnację, to w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie sygnalizowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do innych (ewentualnych) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Rację mają skarżący, że w dalszym ciągu niewyjaśniona pozostaje kwestia wysokości budynku, bowiem za takowe wyjaśnienie nie można uznać przyjęcia przez organ, że skoro wysokość lewej części budynku (oddanego do użytkowania w 2011 r.) znajduje się w jednej płaszczyźnie z prawą, to sugeruje to o zgodności powstającego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzuty skarżących są tym bardziej uzasadnione, że w aktach sprawy zalega mapa z pomiarem wysokości budynku sporządzona 26 października 2012 r. przez uprawnionego geodetę, z której wynika, że wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy wynosi 11,08 m, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany zamienny przewidywał podniesienie konstrukcji dachowej do górnej granicy wysokości kalenicy tj. 10 m zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Po raz kolejny zatem nie wyjaśniono, czy jak twierdzą skarżący, dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku. Organ powiatowy rozpoznając ponownie sprawę nie ocenił także jaki charakter ma stwierdzone odstępstwo w postaci zmiany sposobu prowadzenia schodów z I piętra na II. Z kolei organ odwoławczy nie uznał takiego procedowania organu I instancji za nieprawidłowe. Uchylił wprawdzie decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r., jednakże nie z ww. względów, a wyłącznie wobec przyjęcia, że nieprawidłowe było nałożenie przez organ I instancji obowiązku przebudowy części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość balkonów od granicy z działką sąsiednią była nie mniejsza niż 1,5 m, jak i obowiązku przebudowy stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych był nadbudowany o jedną kondygnację. To stanowisko organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Sąd ten w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnił, że "z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ administracji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem właściwy organ administracji może nałożyć równocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten drugi obowiązek dotyczy takich części obiektu budowlanego, które powstały w wyniku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i których bez przeróbek nie można zalegalizować, gdyż będą naruszały przepisy prawa. Jeżeli właściwy organ administracji nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w projekcie budowlanym zamiennym te roboty budowlane należy uwzględnić. Projekt budowlany zamienny nie będzie wówczas pełnił tylko funkcji inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych i projektu dla robót koniecznych do dokończenia budowy, ale także będzie projektem koniecznych zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym. Taki obowiązek – złożony z obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – mógł być nałożony w rozpoznawanej sprawie". Zatem organ odwoławczy nie tylko nie podjął próby wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości, co do ewentualnego wystąpienia innych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których legalizacja może okazać się niemożliwa, ale również wadliwie uznał, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zalegalizowanie zabudowy tarasu, jak i wykonanych balkonów nie mogło nastąpić poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, co naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale również art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i zignorowanie oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz brzmienie art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 k.p.a., Sąd uznał, że wystarczające dla zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest bowiem do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ odwoławczy jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewnia ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w drugiej instancji. Wobec tego jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 k.p.a., WINB mógłby być ewentualnie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem organu odwoławczego będzie zatem uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie o jakim mowa powyżej z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., a także uzupełnienie postępowania o podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące nieustalenia, czy istniejący wcześniej budynek gospodarczy został rozebrany w całości bądź w części oraz, czy ściany zewnętrzne w granicy sąsiadujących działek zostały zachowane zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. projektem budowlanym zamiennym oraz czy nowe ściany postawiono w obrysie istniejących fundamentów. Organ weźmie także pod uwagę, że w postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 131/18 - LEX nr 2523713 ). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.