I GSK 1481/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1091/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz/1091/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S. (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał iż organy I i II instancji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.) Co do kwestii odsetkowej WSA w Rzeszowie uznał, że nie jest ona przedmiotem wydanej decyzji a jedynie elementem innej decyzji tj: decyzji ZUS nr 34/2018 z 20 lipca 2018 r. która jest poza kontrolą sądu w toczącym się postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia ti: 1) art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm., dalej określanej skrótem u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 1,2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) warunkujących całkowite i częściowe umorzenie składek również w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności, poprzez jego niezastosowanie do części związanej z odsetkami należnymi od kwot należnych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych i części finansowanej przez płatnika składek. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy ti: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy b) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na: - braku rozpoznania przez sąd I instancji istoty sprawy, w tym w szczególności powierzchowne rozpoznanie podniesionych w sprawie zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, w którym Sąd pierwszej, instancji powielił jedynie rozstrzygnięcie organu II instancji pomimo iż kwestia umorzenia kwoty odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i w części finansowanej przez płatnika, nie została w żaden sposób rozpoznana w wydanej decyzji; - wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, iż organ II instancji mógł nie uwzględniać w wydanej decyzji kwestii umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i w części finansowanej przez płatnika. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej określanego skrótem K.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, d) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy II instancji z art. 7K.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie kwestii umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i w części finansowanej przez płatnika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ze względu na ten podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do powołania w oddzielnych podstawach kasacyjnych odpowiednich norm, tj. albo o charakterze materialnym, a więc takich, które określają treść praw i obowiązków ich adresatów, ustanawiają pewnego rodzaju nakazy lub zakazy, albo norm o charakterze procesowym (ustrojowym), a więc takich, które regulują realizację norm materialnych i ich egzekwowanie, ustrój oraz postępowanie przed organami. Wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest też do podniesienia w ramach zarzutów nie tylko właściwych przepisów (z podaniem pełnej nazwy aktu i jego konkretnej jednostki redakcyjnej), ale również do wykazania, na czym owo naruszenie polega, a także, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści (por. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Dlatego sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sposób sformułowania przez Skarżącą zarzutów nie odpowiada w pełni tym wymogom. Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 P.p.s.a. polegający, w ocenie Skarżącej, na braku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy, w tym w szczególności powierzchowne rozpoznanie podniesionych w sprawie zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, w którym sąd pierwszej instancji powielił jedynie rozstrzygnięcie organu II instancji pomimo, iż kwestia umorzenia kwoty odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i w części finansowanej przez płatnika, nie została w żaden sposób rozpoznana w wydanej decyzji. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że organ II instancji mógł nie uwzględniać w wydanej decyzji kwestii umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych i w części finansowanej przez płatnika. Oceniając zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej jego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Nadto uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu stanowiska sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jasno wynika, że kwestia umorzenia odsetek została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu decyzją z 20 lipca 2018 r nr 34/2018, która po wyczerpaniu toku instancji także została poddana kontroli sądu administracyjnego. W tej materii nie odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest w tej materii jednoznaczne. Tok rozumowania sądu także jest klarowny. Kwestionowane uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd za podstawę rozstrzygnięcia, omówienie podstawy prawnej, wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. okazał się chybiony. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Ponieważ pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie. Skarżąca kasacyjnie w zarzutach wskazała na naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, poprzez niezastosowanie tych przepisów. Należy podkreślić, że zarzuty te są chybione. Po pierwsze wymaga wyjaśnienia, że przepisy u.s.u.s. określają zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu i sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z przepisem art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (pkt 1-6 ust. 3), z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "należności z tytułu składek" zostało określone w przepisie art. 24 u.s.u.s. Wynika z niego, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z kolei przepis art. 30 u.s.u.s., który był podstawą rozstrzygania w sprawie, stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi jednak przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek. Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Z powyższego wynika, że odsetki od składek finansowanych tak przez płatnika (pracodawcę) jak i przez pracownika nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 30 u.s.u.s. Ustawodawca nie wyłącza zatem dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek". Przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie była jedynie kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia składek, o których mowa w art. 30 u.s.u.s. Zastosowanie wyłączenia z art. 30u.s.u.s wyklucza zastosowanie w stosunku do tych samych składek art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Co do odsetek jest dopuszczalne, lecz w toczącym się postępowaniu. Raz jeszcze należy zaznaczyć, że kwestię spornych odsetek organ rozstrzygnął odrębną decyzją wydaną w pierwszej instancji 20 lipca 2018 r. Co trafnie zauważył sąd pierwszej instancji i czego skarżąca skutecznie nie zanegowała. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny. W konsekwencji całkowicie chybione są również zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. c) w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie miały zastosowania w sprawie, bowiem dotyczą one postępowania dowodowego prowadzonego w ramach sprawy objętej postępowaniem administracyjnym. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie z powodów wyżej przetoczonych takie postępowanie nie mogło się toczyć. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły pojawić się ustalenia, których zasadnie nie poczyniono. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Sprawa została rozstrzygnięta w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Z powodów wyżej już wskazanych kwestia odsetek w tym trybie została rozpatrzona poza granicami niniejszej sprawy. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. Skarżąca ich naruszenie powiązała z powołanymi już przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak takich naruszeń Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Dodatkowo zgłosiła również zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. którego jednak zarzutu w ogóle nie uzasadniła. Zatem wymyka się on spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego skargę kasacyjna, jako niezasadną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono.