VIII SA/Wa 858/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy P. (dalej jako "organ I instancji" lub "Wójt") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku A.R., Z.R. i T.M. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie wszczęte swoim własnym postanowieniem z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w D., obręb D., gm. P. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: - działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] będąca własnością A.M. i Z.S. małż. R.; - działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] będąca własnością T.E.M. w związku z ustaniem sporu granicznego pomiędzy ww. nieruchomościami. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] września 2017 r. A.R. i Z.R. (dalej także jako "wnioskodawcy") wystąpili o rozgraniczenie nieruchomości położonej w D., obręb D., gm. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], dla której Sąd Rejonowy w R. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...], z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: - działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] będąca własnością M. Z. B.; - działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] będąca własnością T.E.M.; - działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] będąca własnością R.G. i P. D.; Następnie Wójt, działając w trybie art. 30 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101., zwanej dalej: "u.p.g.k") postanowieniem z [...] marca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie. Wspólnym wnioskiem z [...] lipca 2018 r. A.R., Z.R. i T.M. zwrócili się do organu I instancji z prośbą o zmianę postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej granicy działek [...] a działką [...], z tego względu, że pomiędzy działkami brak jest sporu granicznego, a granice zostały ustalone przez geodetę operatem [...] oraz pomiarem drogi - działki [...]i zostały zaakceptowane. W ocenie organu I instancji, powyższy wniosek stanowi odstąpienie wnioskodawców od żądania ustalenia granicy w drodze rozgraniczenie pomiędzy działkami [...] i [...]. W związku z powyższym, wobec ustania sporu granicznego między działkami [...] i [...] położonymi w D., gm. P. oraz przez wzgląd na wniosek złożony przez A.R. i Z.R. - jako właścicieli działki [...] i wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego, poparty zgodą T.M. - jako właścicielki działki [...] i strony postępowania rozgraniczeniowego, należy umorzyć ww. postępowanie w części określonej w decyzji. Od powyższej decyzji, M.B. w ustawowym terminie złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przez Wójta art. 105 § 2 k.p.a. Odwołująca się wskazała, że sprzeciwia się umorzeniu postępowania w części wymienionej w decyzji. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia złożonych przez nią wniosków, uchylenie postanowienia o wyznaczeniu biegłego geodety do chwili zakończenia postępowania toczącego się przez sądem cywilnym, zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem cywilnym oraz ewentualnie o przekazanie sprawy innemu organowi administracyjnemu, ponieważ zdaniem skarżącej, Gmina P. ma interes w rozstrzygnięciu postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania dotyczącego ustalenia przebiegu granicy między działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawców a działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność T.M.. Wprawdzie organ I instancji swoje rozstrzygnięcie nieprawidłowo oparł na przepisie art. 105 § 2 k.p.a., jednakże powyższe nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Skutki bowiem prawne fakultatywnego umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 2 k.p.a. nie różnią się w skutkach prawnych od umorzenia obligatoryjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. a w obu przypadkach ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Jedna sprawa administracyjna charakteryzuje się z reguły niepodzielnością, jednakże zdarzają się sytuacje, że jedna sprawa będzie podzielna od strony przedmiotowej i w takim przypadku, dopuszczalne jest częściowe umorzenie postępowania. SKO podniosło, że w rozpatrywanej sprawie, przedmiotem postępowania są granice pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami. Umorzenie postępowania w części dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] było możliwe, ponieważ nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej załatwiającej sprawę co do istoty odnośnie pozostałych spornych granic. Podniesione zaś w odwołaniu zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego czy też ewentualnego podziału kosztów tego postępowania nie dotyczą sprawy umorzenia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Z tego też powodu nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym. Pismem z [...] października 2018 r. M.B. (dalej jako "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła nieważność postępowania; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz bezpodstawne ustalenie odmiennego stanu faktycznego niż przyjęty w decyzji Wójta; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia; nieustosunkowanie się w decyzji SKO do wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Nadto wniosła o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż Gmina P. jest posiadaczem samoistnym działki, która również graniczy z działką wnioskodawców. W związku z tym, że wnioskodawcy żądają, aby ustalić na nowo granice ich działki w oparciu o zbadanie wszystkich granicznych punktów, Gmina P. ma także interes w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania. Nie jest zatem bezstronna, gdyż ustalenie punktów krańcowych (jak zarządził Wójt) będzie miało wpływ na przebieg granicy działki będącej w posiadaniu Gminy P. z działką wnioskodawców. Tym samym, ww. gmina jako podmiot, którego interesu również dotyczy postępowanie podlega obligatoryjnemu wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Aby zaś mogła podejmować skutecznie jakiekolwiek dalsze czynności winna w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o jej wyłączenie. Dlatego też postępowanie w sprawie jest nieważne. Sprawa powinna więc być przekazana innemu organowi administracyjnemu, który nie jest podmiotem zainteresowanym w sprawie. Skarżąca podniosła, że organ administracyjny nie zastosował się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd cywilny przed którym już został powołany biegły do ustalenia jednej z granic - mimo, że przepis ten stanowi obligatoryjne zawieszenie, a nie fakultatywne. Tym samym organ administracji przedwcześnie powołał biegłego geodetę, który obecnie nie może pracować na operacie ewidencyjnym, bo pracuje na nim już inny biegły i w sprawie powstała bezczynność. Mimo, że w sprawie nic się nie dzieje postępowanie nie zostało jednak zawieszone. W ocenie skarżącej, powyższe ma związek z decyzją o umorzeniu bowiem ewentualną decyzję o umorzeniu mógłby podjąć organ administracyjny dopiero po zakończeniu postępowania przed sądem cywilnym i przy uwzględnieniu ustaleń poczynionych przez ten sąd. W chwili obecnej postępowanie o umorzeniu jest przedwczesne i koliduje z postępowaniem sądu cywilnego. SKO nie odniosło się jednak do tych okoliczności, mimo, że są one istotne dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium mylnie ustaliło też stan faktyczny i doszło do przekonania, że zachodzi przesłanka obligatoryjnego umorzenia a nie fakultatywnego - mimo, że Wójt wyraźnie wskazał, iż nadal zamierza ustalać wszystkie granice działki wnioskodawców (w tym także tą, co do której umorzył postępowanie), na co wskazuje jednoznacznie zlecenie dla biegłego geodety. Zdaniem skarżącej niezrozumiałym jest, dlaczego SKO poczyniło ustalenia inne niż Wójt, wyszło poza granice odwołania, jak też poza granice ustalone przez organ I instancji. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że przebieg granicy wnioskodawców z działką T. M. jest bezsporny, skoro biegły geodeta ma ciągle zlecone ustalenie przebiegu tej granicy i za co otrzyma wynagrodzenie. Tym samym ustalenie poczynione przez SKO są po pierwsze sprzeczne z ustaleniami Wójta a po drugie oderwane od stanu rzeczywistego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta, wydaną na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., o umorzeniu w części postępowania wszczętego na wniosek wnioskodawców w sprawie o rozgraniczenie. Zgodnie z ww. przepisem, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie z wnioskiem o umorzenie postępowania wystąpili wnioskodawcy, tj. strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, niemniej jednak inna strona, tj. skarżąca sprzeciwia się umorzeniu tego postępowania, nawet w jego części. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że Wójt swoje rozstrzygnięcie wprawdzie nieprawidłowo oparł na przepisie art. 105 § 2 k.p.a., jednakże powyższe nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Skutki bowiem prawne fakultatywnego umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 2 k.p.a. nie różnią się w skutkach prawnych od umorzenia obligatoryjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W obu więc przypadkach ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Co prawda, jedna sprawa administracyjna charakteryzuje się z reguły niepodzielnością, jednakże zdarzają się sytuacje, że jedna sprawa będzie podzielna od strony przedmiotowej i w takim przypadku, dopuszczalne jest częściowe umorzenie postępowania. Spornym w niniejszej sprawie jest więc dopuszczalność umorzenia w części postępowania o rozgraniczenie wszczętego postanowieniem Wójta z [...] marca 2018 r. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mimo zgodnego wniosku wnioskodawców oraz jednej ze stron tego postępowania, tj. T.M., wbrew temu co stwierdziły organy obu instancji, brak było podstaw do umorzenia tego postępowania w części określonej w decyzji Wójta z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zauważyć należy, że w wyroku z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, nie można było w sposób oczywisty stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uznać, że postępowanie zainicjowane przez wnioskodawców w części określonej przez Wójta w jego decyzji jest bezprzedmiotowe. W związku zaś z powyższym, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia ww. przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem sporu granicznego pomiędzy wnioskodawcami a jedną ze stron tego postępowania, tj. T. M., wskutek ustalenia przez geodetę granic operatem [...] oraz pomiarem drogi - działki [...] nie oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania o rozgraniczenie w ww. części. Zauważyć należy, że wnioskodawcy wystąpili o ustalenie granic ich działki z dwiema innymi jeszcze działkami stanowiącymi własność pozostałych stron, w tym skarżącej. Ustalenie granic jedynie pomiędzy działkami wnioskodawców i T.M. może więc mieć ewentualnie znaczenie dla ustalenia nadal spornych granic pomiędzy działką wnioskodawców a pozostałymi stronami tego postępowania. Nie jest to bowiem część postępowania całkowicie niezależna od pozostałej części postępowania o rozgraniczenie, czyli tej części która dotyczy granic pomiędzy działką stanowiącą własność wnioskodawców a działkami pozostałych stron, tj. skarżącej oraz R. i P.D.. Tak więc, ustalenie jedynie jako bezspornych granic pomiędzy działkami wnioskodawców i T. M. może ewentualnie rzutować, czy też mieć wpływ na granice pomiędzy działkami pozostałych stron tego postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że przy ustaleniu granic pomiędzy działkami wnioskodawców a T.M. mogło dojść np. do takiego ich przesunięcia które może mieć wpływ na ustalenie granic pomiędzy innymi działkami, stanowiącymi własność pozostałych stron tego postępowania. Dlatego też umorzenie postępowania o rozgraniczenie wszczętego postanowieniem organu I instancji z [...] marca 2018 r., nawet tylko w jego części narusza prawo, bowiem nadal istnieje przedmiot tego postępowania. Powyższego nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, a w konsekwencji tego utrzymując decyzję Wójta dodatkowo naruszył również art. 138 k.p.a. Sąd rozpoznając sprawę, wbrew zarzutowi skargi, nie dopatrzył się zaś podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku zawieszenia postępowania o rozgraniczenie czy też ewentualnego podziału kosztów związanych z tym postępowaniem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu powinien dalej prowadzić w całości postępowanie w sprawie o rozgraniczenie wszczęte postanowieniem z [...] marca 2018 r. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości [...] zł.