III SA/Po 281/16

Dnia 14 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 roku odmówiono R. S. przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2014. Decyzję tę zaadresowaną na wskazany we wniosku o przyznanie płatności adres producenta pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, bowiem pomimo dwukrotnego awizo przesyłka polecona nie została przez adresata odebrana. Podstawą wydania decyzji o odmowie były wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 10.09 do 12.09.2014 i kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, przeprowadzonej w dniach 9.10.2014 - 13.11.2014. W ich wyniku organy ustaliły, iż na obszarze działki ewidencyjnej nr 393 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 11.06ha, co w konsekwencji spowodowało konieczność odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji z uwagi na przedeklarowanie powierzchni o 628,14 %. W dniu 7 kwietnia 2015 r. syn skarżącego poinformował organ o tym, że zmianie ulegnie adres dla korespondencji, będzie on adresem zamieszkania syna R. S. Kolejnym pismem z dnia 23 kwietnia 2015 roku sam skarżący poinformował organ, że zamierza przekazać gospodarstwo synowi, więc nie będzie już uaktualniał danych adresowych w ewidencji producentów rolnych. Jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w dniu 19 maja 2015 roku organ szczegółowo poinformował B. S. o warunkach przejęcia gospodarstwa rolnego oraz wyjaśnił kwestię spłaty już uzyskanych dopłat. W dniu 18 czerwca 2015 roku R. S. poinformował organ Agencji, że nowym adresem korespondencyjnym będzie adres M. B., zam. w [...]. Adres syna jest już adresem nieaktualnym z uwagi na jego stan zdrowia. Jednocześnie zażądał wydania wtórników dokumentacji kierowanej dotąd na adres B. W. Wydano więc M. B. pismo kierowane do B. W. z dnia 29 maja 2015 roku. Także na jego adres wysłano kolejne pisma informujące o sposobie przejęcia zobowiązań, będące realizacją prośby skarżącego o dodatkowe informacje. Również do M. B. skierowano pisma z dnia 3 sierpnia 2015 r. i 24 sierpnia 2015 r. informujące o konieczności dokonania zmian we wpisie do ewidencji producentów. Postanowieniem z dnia 14 września 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zawiadomienie przekazano na adres R. S. W dniu 2 października 2015 roku, poinformowano R. S., ale za pośrednictwem M. B. o konieczności zmiany danych, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz o treści art. 10 § 1 i 44 § 1 Kpa. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, o nr [...] kierowaną do M. B., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił R. S. kwotę nienależnie pobranych płatności w kwocie 6 410 zł. Decyzję wydano w oparciu m.in. o § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art.28 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w związku z wynikami kontroli na miejscu i ustaleniem przedeklarowania powierzchni wydana została decyzja o odmowie przyznania płatności na rok 2014. Organ podkreślił, że skarżący ubiegał się i otrzymał płatności rolnośrodowiskowe, a więc deklarował, że będzie realizował to zobowiązanie przez okres 5 lat zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i że będzie w tym okresie spełniał warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub wariantów. Jednakże w roku 2015 nie wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie kolejnej płatności, a nadto nie wpłynęła informacja o realizowanym zobowiązaniu w ramach PROW 2007-2013. Organ przywołując § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyjaśnił, że w przypadku niezłożenia wniosku kontynuacyjnego w sprawie rolnośrodowiskowej bądź informacji o realizowanym zobowiązaniu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Organ uzasadnił też szczegółowo kwotę do zwrotu, stopę oprocentowania i termin jej zwrotu, a także pouczył o możliwości wystąpienia o odroczenie terminu spłaty albo rozłożenia należności na raty. R. S. złożył odwołanie od tej decyzji. Podniósł, że nie otrzymał postanowienia o wszczęciu postępowania oraz zarzucił organom działanie niezgodne z przepisami Kpa z uwagi na kierowanie korespondencji na adresy przez niego nie wskazane. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. o nr [...] kierowaną do M. B. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Szczegółowo nakreślił przebieg postępowania, w tym wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym i organem oraz wyjaśnił, że wielokrotnie informował skarżącego o obowiązku zgłoszenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, w tym zmiany adresu dla korespondencji. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu na dokonanie zmian zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności zostało przekazane na jego adres widniejący we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże pomimo powyższego uwzględniając prośbę skarżącego kolejne pismo informujące o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o treści art. 10 Kpa przekazano na adres wskazany przez R. S. Tym samym w ocenie organu skarżący został skutecznie powiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Ponownie organ podkreślił, że rolnik wstępując do programu rolnośrodowiskowego dobrowolnie podejmuje się 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Natomiast jeśli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem, zamiast wniosku o jej przyznanie składa odpowiedni formularz i informację o tych gruntach lub zwierzętach. Jeżeli nie zostaną one złożone - płatność PRŚ polega zwrotowi. Organ II instancji podzielił też stanowisko Kierownika Biura Powiatowego o przyczynie odmowy odstąpienia od zwrotu płatności. Wyjaśnił również, iż brak jest przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia unijnego nr 65/2011. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucono organom niepełne zebranie materiału dowodowego, a także naruszenie przepisu art. 9 i 10 Kpa poprzez przesyłanie korespondencji na niewłaściwy adres. Strona nie zapoznała się także z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji kończącej postepowanie. Uzasadnienie obu decyzji narusza wymóg zawarty w art. 107 § 3 Kpa, bowiem brak w nich szczegółowego uzasadnienia. Naruszono również art. 138 § 1 i § 2 poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu dotyczącym kwoty nienależnie pobranych płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy za poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma, że rolnik już po przyznaniu mu płatności pomocy na taki program nie wykonywał w całości lub w części tego programu. Wobec R. S. ocena realizacji zobowiązania za rok 2014 zakończona została decyzją z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie przyznania płatności na ten rok i nałożenia sankcji wieloletnich. Poprzedzające tę decyzję ustalenia nie są już konfrontowane z ustaleniami podjętymi w niniejszym postępowaniu, w tym także tą okolicznością, że w roku 2015 nie wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wbrew więc zarzutom podnoszonym w toku postępowania administracyjnego nie odebranie decyzji z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie przyznania płatności nie miało wpływu na realizację zobowiązania, bo bez względu na jego wynik strona winna kontynuować zobowiązanie także w roku 2015. Zgodnie bowiem z § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Natomiast zgodnie z § 2 ust.1 pkt 3 w/w rozporządzenia realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującej rolnika w pierwszym, jak i kolejnych latach. Wbrew zarzutom skargi nie jest rolą organu wyjaśnienie przyczyn nie złożenia wniosku kontynuacyjnego w roku 2015, bowiem uczestnictwo w programie jest wolą samego beneficjenta, a nie jego obowiązkiem. Organ w tym zakresie nie naruszył obowiązku zebrania i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z naruszeniem art. 9 i 10 Kpa stwierdzić należy co następuje. Jeszcze przed wydaniem decyzji o odmowę przyznania płatności skarżący pomimo, iż nie odebrał osobiście przesyłki, stawił się w wyznaczonym terminie i zapoznał z aktami sprawy. Skarżący wyraźnie zaznaczył w piśmie do organu, że nie będzie zmieniał danych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, bo zamierza przekazać gospodarstwo synowi. Wolę skarżącego potwierdził syn B. S. w piśmie z dnia 18 maja 2015 r. Powyższe było więc wskazaniem, iż należy uwzględnić wniosek o strony o respektowanie nowego adresu bez konieczności zmiany danych w ewidencji. A w praktyce na gruncie tego postępowania było to wyznaczeniem nowego pełnomocnika, bowiem przepisy Kpa nie przewidują w art. 40 § 4 (w brzmieniu obowiązującym do daty wydania decyzji przez organ I instancji) pełnomocnictwa dla korespondencji poza wypadkiem, gdy strona mieszka zagranicą lub ma siedzibę za granicą, a nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju. Organy winny więc do wskazanego przez R. S. pełnomocnika kierować korespondencję. Analiza akt dowodzi, że tak właśnie czyniły, pomimo niewłaściwego zdaniem sądu wzywania strony do zmiany danych we wniosku. I tak, organ uwzględniając wnioski skarżącego przesyłał korespondencje na adres B. S. Jego też osobiście i szczegółowo w dniu 29 maja 2015 roku poinformował o warunkach przejęcia gospodarstwa po ojcu, warunkach spłaty i sposobie złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Identyczna sytuacja zaistniała, gdy skarżący wskazał kolejny adres dla korespondencji, anulując poprzedni. Również w tym wypadku, organ działając na korzyść skarżącego, w celu umożliwienia mu aktywnego udziału w toku postępowania wysłał pismo z dnia 19 maja 2015 roku do rąk M. B., choć adresatem pisma był dotychczasowy pełnomocnik, a nie R. S. Także pisma z dnia 3 sierpnia 2015 r. i 24 sierpnia 2015 r. skierowane zostały do M B. Wprawdzie organ uznając, że strona nie wypełniła obowiązku zmiany wpisu do ewidencji postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności przesłał osobiście R. S., jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Trudno też zarzucić organom nie realizowanie zasady przekonywania i udziału w postępowaniu, skoro organ systematycznie i terminowo kierował pisma wyjaśniające na każde zapytanie skarżącego i na każdy wskazany przez niego adres. Na jego żądanie udzielano mu zawsze odpowiedzi i to niezwłocznie. R. S. sam zgłosił chęć zapoznania z aktami, ale nie skorzystał z tego uprawnienia, pomimo iż deklarował chęć przybycia "osobiście" do organu w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. Nie skorzystał także z możliwości zapoznania z aktami, gdy pismem z dnia 2 października 2015 r. poinformowano o takiej możliwości M. B. Niezależnie od braku żądania, organ nie miał obowiązku informowania strony o wydaniu decyzji przez organ II instancji, ponieważ w postępowaniu odwoławczym nie załączono żadnych nowych dokumentów czy materiałów. W tym miejscu podkreślić należy, że na gruncie postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych przepisy Kpa doznają ograniczeń w ich stosowaniu. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz.173) - organ zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdy stadium postępowania, przepisu art. 81 nie stosuje się. Także na żądanie strony, a nie z urzędu ma obowiązek udzielać stronom pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu i co bezspornie wynika z analizy akt sprawy - ilekroć strona zgłaszała takie żądanie była informowana o takich okolicznościach. Uwzględniając powyższe, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j .Dz. U. 2016, poz. 718) orzekł o oddaleniu skargi.