II OSK 2394/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1312/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 1 587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1312/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina B., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne: Działając na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta R., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina B. Organ I instancji wskazał, że [...]SM spełniła niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wyszczególnione w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia dołączyła wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołania od powyższej decyzji (o tożsamej treści) złożyli J. i B. N. oraz S. i S. W. Wnioskując o uchylenie decyzji Starosty zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich niezastosowanie i brak wezwania Spółdzielni do przedłożenia uchwały wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wyrażającej zgodę na dokonanie przez Spółdzielnię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu; art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez jego niezastosowanie i nieuzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu; art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności do lokalu. Odwołujący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji: art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 107 K.p.a. Pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda wezwał Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie uchwały wszystkich właścicieli lokali położonych przy ul. [...] w B. wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] października 2018 r. [...]SM stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie uchwała nie była wymagana, gdyż Spółdzielnia jako zarządca nieruchomości wspólnej podejmuje zarówno decyzje mieszczące się w zakresie czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczające jego zakres. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wyjaśnił, że art. 33 ust. 2 prawa budowlanego wskazuje dokumenty, jakie powinny być złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a do których należy m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wg przedłożonej dokumentacji (uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z [...] maja 2018 r. oraz informacji o działce z [...] czerwca 2018 r.), Spółdzielnia jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...] w B. Powierzony jej został również zarząd nad nieruchomością. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, a do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Dodatkowo, zgodnie z art. 199 K.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przedmiotowej sprawie – wbrew twierdzeniom Spółdzielni – uchwała wszystkich właścicieli lokali wyrażająca zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę była wymagana. Wojewoda podkreślił, że niewątpliwie przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Brak uchwały wszystkich właścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę czyni oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również sam wniosek o pozwolenie na budowę niekompletnym. Dlatego inwestor został wezwany do jego uzupełnienia. Spółdzielnia wezwania nie wykonała, zatem nie jest w posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji badając zachowanie pozostałych wymogów formalnych złożonego przez [...]SM wniosku zwrócił także uwagę, że zgodnie z przedłożonym wypisemz KRS, uprawnionymi do jej reprezentacji są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisali S. R. i Z. L. S. R. jest członkiem zarządu - zastępcą prezesa zarządu. Natomiast Z. L. jest pełnomocnikiem, któremu jednakże udzielono pełnomocnictwa jedynie do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą osiedla [...]. Wnioskodawca nie przedstawił dodatkowego pełnomocnictwa dla Z. L., które uprawniałoby go do reprezentowania [...]SM w niniejszej sprawie. Wniosek o pozwolenie na budowę został zatem podpisany przez osobę nieuprawnioną zgodnie z danymi wynikającymi z KRS. Wojewoda wyjaśnił, że nie wzywał Spółdzielni o uzupełnienie tego braku, gdyż wobec dalej idącego braku uchwały wszystkich współwłaścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę stało się to bezprzedmiotowe. Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty wydana została w oparciu o wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zawierające braki formalne, które w toku postępowania nie zostały uzupełnione. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła [...]SM, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W merytorycznym uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że u podstaw decyzji Wojewody znalazła się okoliczność uznania wadliwego wywiązania się przez [...]SM wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego wymogu złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11) wynikająca z niewykazania zgody właścicieli lokali mieszkalnych (współwłaścicieli nieruchomości) na przeprowadzenie inwestycji, jako związanej z dokonaniem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Wg projektu budowlanego i wypisu z rejestru gruntów, planowana inwestycja dotyczy 3-klatkowego, 5-kondygnacyjnego budynku, w którym znajduje się 35 lokali mieszkalnych, w tym 8 stanowiących odrębną własność, w przypadku których ich właścicielom przysługuje wraz z [...]SM współwłasność w odpowiednich częściach w nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawa o własności lokali). Opierając się na zawartej w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego definicji urządzeń budowlanych (przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), wewnętrzna instalacja gazowa w budynku wielorodzinnym której dotyczy przedmiot postępowania - jako urządzenie nieprzeznaczone wyłącznie do indywidualnego użytku przez właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, ale niezbędne do prawidłowego korzystania ze wszystkich lokali (przede wszystkim w danym pionie tej instalacji) - stanowi część nieruchomości wspólnej. Zasadę odpowiedniego stosowania do prawa odrębnej własności lokalu przepisów ustawy o własności lokali w zakresie nieuregulowanym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych przewiduje jej art. 27 ust. 1, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (na mocy tego przepisu, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej) z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych [...]SM jako współwłaściciel budynku mieszkalnego którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest więc podmiotem sprawującym z mocy prawa zarząd nieruchomością wspólną. Wg znajdującego - zgodnie z powyższym - w takiej sytuacji zastosowanie art. 22 ustawy o własności lokali czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (ust. 1), zaś do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (ust. 2). Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęć "czynności zwykłego zarządu" i "czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu". W przedmiotowej sprawie – jak wynika z projektu budowlanego "Przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B." – przebudowa tej instalacji wiąże się z montażem w budynku instalacji centralnej cieplej wody, obejmując prace związane m.in. z przewidywanym przygotowaniem ciepłej wody użytkowej w systemie centralnym w istniejącej kotłowni i przeprowadzeniem pionów zasilających w istniejących kanałach spalinowych zbiorczych oraz - bezpośrednio w lokalach mieszkalnych - likwidacją pieców gazowych wieloczerpalnych ciepłej wody, rozbiórką /zaślepieniem fragmentu instalacji związanej z przyłączem demontowanego urządzenia i jej doprowadzeniem do pozostających podłączeń kuchenek gazowych, montażem układu mieszaczowego z wodomierzem ciepłej wody w obudowie. W ocenie Sądu, rodzaj planowanych robót trafnie został zakwalifikowany jako przebudowa. Jednocześnie zakres tych robót, jako nie sprowadzający się do zastąpienia (wymiany) istniejącej instalacji gazowej nową, ale wiążący się z gruntowną jej modernizacją (w tym częściowym wykonaniem i poprowadzeniem całkowicie nowej instalacji) - ściśle powiązaną z całkowitą zmianą sposobu przygotowania, dostarczania i rozliczania ciepłej wody – nie wpisuje się w załatwianie bieżących spraw dotyczących eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, jako mających głównie na celu jej zachowanie w stanie niepogorszonym i umożliwiającym bezpieczne użytkowanie. W pełni uzasadnia to zdaniem sądu I instancji zakwalifikowanie planowanych robót jako czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Dlatego za zasadne uznano wyrażone przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji stanowisko, że przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej powinna być traktowana jak czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, w związku z czym wyrażająca na to zgodę uchwała wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali była wymagana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: • art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową interpretację i uznanie, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie dostarczyła oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, • art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie – niezasadne zażądanie przedłożenia uchwały wszystkich właścicieli lokali położonych przy ul. [...] w B., wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę polegającej na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w niniejszym budynku, podczas gdy spółdzielnia jako inwestor posiada samodzielny tytuł do dysponowania nieruchomością na omawiane cele budowlane, bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, • art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie – błędne uznanie, że spółdzielnia nie posiada samodzielnego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (instalacja cieplej wody), zaś przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd oraz powstaje konieczność uzyskania zgody w formie uchwały właścicieli wszystkich wyodrębnionych lokali mieszkalnych, oraz że nie może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zarząd nieruchomością wspólną i nie może dysponować ruchomościami stanowiącymi wyłączną własność skarżących, i że w konsekwencji nie spełnia wymogów określonych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, • art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię, błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowym przypadku wspomniany przepis znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem pozwolenie na budowę dotyczyło czynności mieszczących się w ramach zwykłego zarządu i tym samym nie było konieczności uzyskania zgody wszystkich właścicieli lokali, • art. 199 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że realizacja projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej celem przeprowadzenia inwestycji polegającej na realizacji centralnej instalacji ciepłej wody użytkowej oraz demontażu części instalacji gazowej, w tym piecyków gazowych w lokalach mieszkalnych, co do ruchomości stanowiących wyłączną własność właścicieli lokali stanowiących odrębną własność, podlega ochronie wynikającej z art. 199 k.c., • art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdzie WSA niewłaściwie wskazał na konieczność wyrażenia zgody przez właścicieli lokali stanowiących odrębną własność na dysponowanie ich własnością – demontaż instalacji gazowej w tym piecyka gazowego – poprzez podjęcie uchwały lub podpisanie stosownej umowy ze spółdzielnią, • art. 156 Rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w związku z art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia, które utrudnia zaopatrzenie budynku w gaz i remont instalacji gazowej odpowiadający potrzebom użytkowym i warunkom wynikającym z własności fizykochemicznych gazu oraz warunkom technicznym określonym przez dostawcę gazu; b) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym: – nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest w sprzeczności w pozostawieniu właścicielom lokali stanowiących odrębną własność istniejącego w chwili obecnej sposobu uzyskiwania ciepłej wody stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla pozostałych mieszkańców budynku przy ul. [...] w B., – wydano orzeczenia z naruszeniem zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli i wydano wyrok, który uniemożliwia przebudowę instalacji gazowej wbrew ważnemu interesowi społecznemu, – nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, – nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji spowodowało brak uznania, że cała instalacja dostarczania ciepłej wody użytkowej stanowi jednolity układ obiegu czynnika grzewczego, wówczas instalacja ta jako całość stanowi część nieruchomości wspólnej, – uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których się oparł organ i dowodów, które uznał za wiarygodne, a także nie zawiera odniesienia się do zasadności pominięcia i oddalenia pozostałych dowodów, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania przed organem drugiej instancji pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądzało o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji; • art. 151 p.p.s.a. i art. 145.1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściły się podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, • naruszenie art. 183 § 2 ust. 2 p.p.s.a. (nieważność postępowania) poprzez uznanie w przedmiotowej sprawie za strony współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, właścicieli lokali stanowiących odrębną własność – J. i B. N. oraz S. i S. W., którzy nie byli w ogóle uprawnieni do występowania jako strony w przedmiotowej sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości ww. wyroku i merytoryczne rozpatrzenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w tym uwzględnienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokata, postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważnościowa z "art. 183 § 2 ust. 2 p.p.s.a." (zapewne autorowi chodzi o punkt 2) tego przepisu bo § 2 podzielony jest na punkty nie ustępy), dotycząca braku zdolności procesowej właścicieli lokali stanowiących odrębną własność – J. i B. N. oraz S. i S. W. Odwołujący się od decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Starosty [...] prawidłowo zostali uznani za strony postępowania z uwagi na fakt, że są współwłaścicielami nieruchomości wspólnej i prace, które mają być wykonywane dotyczą bezpośrednio ich mieszkań. Istota rozbudowanej skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gmina B. planowana przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię Mieszkaniową jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i w związku z tym potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli lokali. Organ I instancji uznał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wypełniła zobowiązanie do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 (w rozumieniu art. 3 pkt 11) ustawy prawo budowlane, natomiast Wojewoda [...] i WSA w Rzeszowie stwierdzili, że wadliwie wywiązała się z tego obowiązku. Bezsporne w sprawie jest, że inwestycja dotyczy 3-klatkowego, 5-kondygnacyjnego budynku, w którym znajduje się 35 lokali mieszkalnych, w tym 8 stanowiących odrębną własność, w przypadku których ich właścicielom przysługuje wraz z [...]SM współwłasność w odpowiednich częściach w nieruchomości wspólnej. Inwestycja zaś dotyczy gruntownej przebudowy i modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B. Jak wynika z załączonego do akt projektu budowlanego - przebudowa tej instalacji wiąże się z montażem w budynku instalacji centralnej cieplej wody, obejmując prace związane m.in. z przewidywanym przygotowaniem ciepłej wody użytkowej w systemie centralnym w istniejącej kotłowni i przeprowadzeniem pionów zasilających w istniejących kanałach spalinowych zbiorczych oraz - bezpośrednio w lokalach mieszkalnych - likwidacją pieców gazowych wieloczerpalnych ciepłej wody, rozbiórką /zaślepieniem fragmentu instalacji związanej z przyłączem demontowanego urządzenia i jej doprowadzeniem do pozostających podłączeń kuchenek gazowych, montażem układu mieszaczowego z wodomierzem ciepłej wody w obudowie. W niniejszej sprawie pozostaje aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, zgodnie z którą - spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynność zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Nie jest więc potrzebne na gruncie prawa budowlanego rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami ustawy prawa budowlanego konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa też na czym polega eksploatacja i utrzymywanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W powołanej wyżej uchwale NSA przyjął, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. W okolicznościach tej sprawy tak gruntowna przebudowa instalacji gazowej wiążąca się z montażem w budynku instalacji centralnej cieplej wody mieści się w zakresie pojęcia eksploatacji budynku. Budynek ma przeznaczenie mieszkaniowe, częścią wspólną są instalacje gazowe, elektryczne, wodno-kanalizacyjne jako jednolity układ, który w ogóle pozwala na funkcjonowanie obiektu budowlanego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1029/16 i z 9 listopada 2016 r. II OSK 259/15. Dlatego zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i art. 199 k.c. Na zakończenie należy zauważyć, że podnoszony przez Wojewodę [...] brak formalny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o pozwolenie na budowę można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).