VII SA/Wa 1638/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 1638/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] marca 2018r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1332 z późn. zm.), po dokonaniu kontroli budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce numer [...] w miejscowości O., nakazał właścicielce A. W., sporządzenie i przedstawienie w terminie do 30.06.2018r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonach robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. K. pismem z 16.08.2017r., wnosiła o sprawdzenie zachowania wymaganej odległości budynku inwentarskiego - chlewni zlokalizowanej na sąsiedniej działce od granicy jej działki, jak też lokalizacji otworów okiennych i wentylacyjnych w tym budynku. W dniu 18.09.2017r. przeprowadzono oględziny na terenie działki numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości O., gmina L., na której zlokalizowany jest budynek chlewni. Ustalono, że budynek inwentarski - chlewnia posadowiony jest w odległości około 1 m od granicy działki wnioskodawcy. Budynek posiada dach dwuspadowy ze spadkiem jednej z połaci w stronę działki H. K., a w ścianie zlokalizowanej w odległości około 1 m od granicy posiada 5 otworów okiennych i otwory wentylacyjne. Właścicielka budynku A. W. nie dysponowała dokumentacją budowy budynku oraz oświadczyła, iż dokonała wymiany stolarki okiennej oraz kominów wentylacyjnych. Ze stosownych rejestrów uzyskano informację, iż na rzecz poprzedniego właściciela gospodarstwa – J. R., wydane było pozwolenie na budowę. W toku postępowania organ stwierdził, że budynek chlewni wybudowany został niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, zmieniono jego lokalizację jak też wymiary zewnętrzne. Poinformowano strony postępowania o zmianie zakresu wszczętego postępowania - na art. 51. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1332 z późn. zm.). Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] marca 2018r., nakładającej na A. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego na działce nr [...] w miejscowości O., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że J. R., w dniu [...] grudnia 1991r. uzyskał pozwolenie na budowę Nr [...]. Jednak tego pozwolenia na budowę wraz z projektem nie odnaleziono. Archiwum Państwowe w Warszawie Oddział w M. dysponowało tylko decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] września 1969r. o pozwoleniu na budowę udzielonym J. R., wymagającą następnie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji, PINB w Ż. prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...] września 1969r. Doszło bowiem do zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku – co wynikało z planu zagospodarowania działki zagrodowej własności J. R. Odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką S. K. wynosić miała 5 m, a podczas kontroli ustalono, że odległość ta wynosi około 1m. Ponadto zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku. Zmiany te dotyczą projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu, co uzasadniało wdrożenie procedury z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że: "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlane. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje działania mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu wojewódzkiego zastosowanie w sprawie trybu naprawczego określonego w art. 50-51 Prawo budowlane było właściwe. Obiekt wykonany został wprawdzie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., jednakże wystąpienie odstępstw od pozwolenia na budowę zostało stwierdzone w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r. Powyższe przesądza o zasadności zastosowania obecnie obowiązujących przepisów. Przepis intertemporalny - art. 103 obecnie obowiązującej ustawy odnosi się wyłącznie do postępowań prowadzonych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli roboty budowlane są zgodne z przepisami, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast w przypadku gdy rozwiązania przyjęte przez inwestora nie będą odpowiadać przepisom szczególnym, nie będzie można mówić o wypełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odniesieniu do twierdzenia, iż A. W. przejęła w obecnym stanie gospodarstwo wraz z budynkami od rodziców organ wyjaśnił, iż okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Obecny właściciel nieruchomości jest osobą odpowiedzialną za stan prawny znajdujących się na niej budynków. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2018r. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiotowy budynek inwentarski wybudowany został w 1969r. lub 1970r. Skarżąca nie była wówczas właścicielką nieruchomości. Organ mylnie zinterpretował art. 103 ustawy Prawa budowlanego z 1994r., stwierdzając, że właściwa jest obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1994r. mimo, że budowa miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że jeżeli budowa miała miejsce przed 1 stycznia 1995r., to ocena możliwości zalegalizowania "samowoli" budowlanej lub nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego dokonywana jest w oparciu o art. 37- 40 Prawa budowlanego z 1974r. Artykuł 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) wyłącza zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Ówczesny właściciel nieruchomości dopuścił się samowoli budowlanej, a budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy Prawo Budowlane z 1994 r., zatem zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. Nałożenie na skarżącą obowiązku przedstawienia dokumentacji było nieuprawnione. Właściciele budynków wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo Budowlane z 1994, nie mieli obowiązku przechowywania dokumentacji. Brak możliwości okazania decyzji nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zainicjowała uczestniczka postępowania H. K., wskazując na zbyt bliskie względem granicy zlokalizowanie budynku inwentarskiego - chlewni należącej do skarżącej A. W. oraz istnienie w tym budynku otworów okiennych i wentylacyjnych od strony jej nieruchomości. W toku postępowania, Archiwum Państwowe w W. Oddział w M. przekazało organowi powiatowemu kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...]września 1969r. o pozwoleniu na budowę m. in. budynku inwentarskiego, wymagającą zatwierdzenia projektu, udzielone J. R. Z dołączonego do tej decyzji planu zagospodarowania działki zagrodowej wynikało, że budynek inwentarski oznaczony na planie nr 3, będzie zlokalizowany w odległości 5 metrów od granicy z działką S. K. PINB w Ż. dokonał porównania stanu faktycznego z wynikającym z planu zagospodarowania działki i prawidłowo zakwalifikował ujawnione zmiany, uwzględniając treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Z planu zagospodarowania działki zagrodowej własności J. R., wynikało że odległość budynku inwentarskiego od granicy z działką S. K. wynosić miała 5 m, a podczas kontroli ustalono że odległość ta wynosi około 1m. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku. Wprawdzie nie odnaleziono decyzji z dnia [...] grudnia 1991r. Nr [...] o udzieleniu J. R., pozwolenia na budowę, tym niemniej decyzja ta musiała być adekwatna do decyzji z dnia [...] września 1969r. (o charakterze lokalizacyjnym). Dlatego organ zasadnie uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż.z dnia [...] września 1969r. Zmiany dotyczyły projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu, co uzasadniało wdrożenie procedury określonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlane. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje działania mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie na A. W. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było uzasadnione prawnie i miało oparcie w stanie faktycznym. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli roboty budowlane są zgodne z przepisami, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast w przypadku gdy rozwiązania przyjęte przez inwestora nie będą odpowiadać przepisom szczególnym, nie będzie można mówić o wypełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odniesieniu do twierdzenia, iż A. W. przejęła w obecnym stanie gospodarstwo wraz z budynkami od rodziców, to organ zasadnie wskazał, że okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Aktualny właściciel nieruchomości jest osobą odpowiedzialną za stan prawny znajdujących się na niej budynków. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., to niekwestionowanym w niniejszej sprawie było, że budynek inwentarski powstał przed 1 stycznia 1995 r., a więc datą graniczną dla obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października z 1974 r. i początkiem obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Choć inwestor (poprzednik prawny skarżącej) legitymował się pozwoleniem na budowę, to wybudował budynek w innej niż w pozwoleniu lokalizacji oraz o innych wymiarach. W tych okolicznościach twierdzenie o powstaniu budynku w warunkach samowoli budowlanej, jest niezasadne. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia gdy obiekt powstaje bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt istnienia pozwolenia budowlanego wykluczał możliwość uznania, iż budynek jest samowolą budowlaną. Natomiast ustalenie, że obiekt powstał z naruszeniem warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę powoduje, że doszło do odstępstw od pozwolenia na budowę, a rzeczą organu było ustalenie jakie mają charakter (istotne, czy nieistotne). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103. Oznacza to, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wyjątek od tej zasady został wskazany w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 (nowej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wyjątek ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz do tego dnia nie zakończono. Skoro inwestor posiadał pozwolenie na budowę, to nie zachodziła samowola budowlana, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosownie do art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast wykonanie obiektu z odstępstwami od pozwolenia na budowę jest sytuacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Ustalenia poczynione przez organ wskazują, że w sprawie zastosowanie miała procedura przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Wywody i zarzuty skargi pozostają w sprzeczności z brzemieniem przepisu art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.