II GSK 674/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 38/19 w sprawie ze skargi M K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [..]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) oddalił skargę M K (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K (dalej: Kolegium) z dnia [..] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] sierpnia 2018 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wydał zezwolenie na rzecz przedsiębiorcy P na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Jędrzejów – Kielce. W dniu 11 września 2018 r. M K złożył do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [..] września 2018 r. organ I instancji, na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej: k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o udzieleniu zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że strona nie przywołała żadnych argumentów, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji uchylającej przedmiotową decyzję. Postanowieniem z dnia [..] listopada 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzana na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje wprawdzie dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, lecz użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo" nie oznacza zwolnienia organu od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek M K, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, gdy wniosek o wznowienie zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpi w decyzji wydanej przez organ I instancji, niemniej jednak Kolegium na tym etapie postępowania, opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy stwierdziło, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu I instancji z dnia 9 sierpnia 2018 r., a tym samym nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Organ II instancji dokonując analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz złożonych przez stronę postępowania uznał, że wydanie zezwolenia na rzecz P nie zagraża działalności skarżącego. Kolegium podało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokonana w dniu 24 lipca 2018 r. analiza sytuacji rynkowej dotycząca wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów – Kielce przez Brzegi. Z analizy sytuacji rynkowej wynika, że proponowane kursy w projekcie rozkładu jazdy przez przedsiębiorstwo P, są kursami obecnie realizowanymi przez przedsiębiorcę E O w ramach zezwolenia nr [..]z dnia [..] grudnia 2016 r., która zgodnie z oświadczeniem z dnia 24 lipca 2018 r. zamierza wygasić posiadane zezwolenie z chwilą otrzymania zezwolenia przez P, w celu zachowania ciągłości przewozów na tej linii. Skoro zatem P w proponowanym rozkładzie jazdy powiela ofertę przewozową przedsiębiorcy E O, tym samym nie zmniejsza i nie zwiększa częstotliwości kursów ani też nie zmienia godzin odjazdów w stosunku do istniejącego rozkładu jazdy (oferty przewozowej). WSA w Kielcach oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd przypomniał, że skarżący w uzasadnieniu skargi, jak również w toku postępowania zażaleniowego, twierdził, że przedstawił okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji uchylającej decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [..] sierpnia 2018 r. Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne sprawy, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W sprawie niniejszej ewentualne uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania uzależnione było od ustalenia przez organ, czy skarżącemu w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. przysługiwał przymiot strony czy też nie. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał analizy sytuacji rynkowej dotyczącej wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów – Kielce przez Brzegi dla przedsiębiorstwa PW związku z powyższym, Kolegium prawidłowo uznało, że ocena dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz złożonych przez stronę postępowania wskazuje, że wydane zezwolenie dla P nie zagraża działalności M K. Kolegium słusznie również zauważyło, że przedsiębiorca E O złożyła w dniu 23 lipca 2018 r. oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia przewozów na przedmiotowej linii na rzecz P. W świetle przedstawionych okoliczności, trafnie organ odwoławczy przyjął, że skoro rozkład jazdy, stanowiący załącznik do zezwolenia udzielonego przedsiębiorcy P jest tożsamy z dotychczasowym rozkładem jazdy przedsiębiorcy E O, to wydanie tego zezwolenia nie zagraża działalności skarżącego. Zaprezentowana przez Kolegium w odpowiedzi na skargę analiza zestawienia sprzedanych biletów ulgowych przez skarżącego w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2018 r. również dowodzi, że zezwolenie wydane na rzecz P nie zaburza działalności skarżącego. M K zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organ dokonał analizy sytuacji rynkowej w zakresie wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów – Kielce przez Brzegi dla przedsiębiorstwa P., czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy organy obu instancji faktycznie nie dokonały analizy sytuacji rynkowej dotyczącej wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów – Kielce przez Brzegi dla przedsiębiorstwa P w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 u.t.d., co istotnie wpływa na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; – obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie zaszło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania, bowiem organy nie wzięły pod uwagę tak istotnych dowodów jak dowodu z obliczeń rentowności tej linii sporządzonych przez skarżącego i zakwestionowanie zestawień sprzedaży biletów sporządzonych na podstawie danych z pamięci kas fiskalnych; 2) prawa materialnego, a mianowicie obrazę art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał, że funkcjonująca linia regularna stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ocena sytuacji w zakresie przewozów na linii komunikacyjnej Jędrzejów – Kielce została dokonana bez uwzględnienia ustaleń zawartych w analizie sytuacji rynkowej przedstawionej przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M K oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna M K nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niedokonaniu analizy sytuacji rynkowej w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym udzielonego P. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że jest on niezasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać nie tylko zarzuty ale musi posiadać także ich uzasadnienie. Ponieważ jest to formalny środek prawny, to strona musi precyzyjnie wskazać jakie przepisy naruszył Sąd I instancji (nie organ) oraz na czym polegało to naruszenie. NSA dokonując kontroli wyroku może jego poprawność ocenić tylko w granicach zarzutu. Zatem stwierdzić należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do tych naruszeń lapidarnie twierdząc, że postępowanie przed organami ewidentnie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym nawet nie podaje jaki przepis z art. 77 k.p.a. został naruszony, bo posługuje się całą jednostką redakcyjną przepisu. Tak zbudowany i uzasadniony zarzut musi być uznany za wadliwy formalnie, a to przesądza, że jest nietrafny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 152 k.p.a. Strona twierdzi, że uprawdopodobniła uchylenie decyzji ostatecznej, czyli zezwolenia dla P, zatem organy powinny wstrzymać jego wykonalność skoro złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie tego wydania. Zdaniem Sądu II instancji stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest nietrafne. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że wstrzymanie wykonanie decyzji, co do której został złożony wniosek o wznowienie postępowania jest możliwe wyjątkowo, tylko wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wznowionym postępowaniem. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. NSA zauważa i podkreśla, że argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Analiza akt sprawy nie wskazuje, by skarżący kasacyjnie uprawdopodobniał uchylenie zezwolenia na przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. i do nich się odwoływał. Natomiast przedstawił okoliczności właściwe dla udzielenia zezwolenia, zatem odmienną materię niż wymagana z perspektywy art. 152 § 1 k.p.a. Jako oczywiście nietrafny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzuca on błędną wykładnię art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. jednak ta kwestia jest poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Sąd II instancji zwraca uwagę, że kontrolowany wyrok dotyczył wykonalności decyzji, a więc kwestii wpadkowej i procesowej, zatem zarzut materialny należało uznać za przedwczesny. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.