II SA/Gd 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr [..]. Skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2018 r. ustalił, że na działce nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina W., skarżący wybudował w 2001 r., w warunkach samowoli budowlanej, obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej (3 ściany drewniane i 1 murowana) trwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,10 m x 6,70 m + 2,00 m x 7,90 m, a także obiekt budowlany pełniący funkcję wiaty, który objęty został oddzielnym postępowaniem. Decyzją z dnia 29 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obręb ewidencyjny C., gmina W. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wyjaśnił, że działka nr [..] zlokalizowana jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. ozn. symbolem CHP-5, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r., nr VI/65/2007. Zgodnie z tym planem działka nr [..] leży na obszarze oznaczonym 04 R – tereny rolnicze, na których ustalono 100 % powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że teren przedmiotowej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie a mianowicie ustalenia, jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywały dla nieruchomości oznaczonej nr [..] w dacie wzniesienia obiektu budowlanego, tj. w 2001 r., i czy wówczas dla tego obszaru obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłączający jakąkolwiek zabudowę, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie umożliwiające ewentualną legalizację obiektu budowlanego. W piśmie z dnia 26 lipca 2018 r. skarżący wskazał, że po zakupie działki nr [..] podjął działania w celu jej przekształcenia, ale z przyczyn leżących wyłącznie po stronie gminy W. do przekształcenia nie doszło. Skarżący zauważył także, że wokół jego działki znajdują się działki zabudowane budynkami o przeznaczeniu letniskowym zaś postępowanie prowadzone przez organ I instancji dotyczy wyłącznie trzech działek, w tym działki skarżącego. Fakt ten wskazuje na nieobiektywne i niespójne działanie organów. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej Kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2018 r. i nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku o konstrukcji mieszanej trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym C. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę fakt trwałego związania z gruntem, stwierdzić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że budynek ten nie podlega dyspozycji obowiązującego w dacie jego budowy art. 29 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagały budynki gospodarcze określone w pkt 1, obiekty tymczasowe nietrwale połączone z gruntem określone w pkt 5 i 5a, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych określonych w pkt 6. Wobec tego jego budowa mogła być zrealizowana tylko i wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Powyższe obligowało do wdrożenia procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednakże, zastosowanie procedury legalizacyjnej, jak wskazał organ odwoławczy, nie jest w niniejszej sprawie możliwe, gdyż przedmiotowy budynek jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy zapisów zawartych w karcie terenu o symbolu 04 R obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5 (zatwierdzonego uchwałą nr VI/65/2007 Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r.), wynika bowiem, że działka nr [..] znajduje się na terenie rolniczym, dla którego udział powierzchni biologicznie czynnej określono na 100% (pkt 8 karty: Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów). Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż samowolnie wybudowany obiekt budowlany niespełniający przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie może podlegać procedurze legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przypadku, kiedy postępowanie zostało rozpoczęte w dacie obowiązywania aktualnego planu. Plan zagospodarowania nie decyduje również o legalności obiektu, gdyż bada się ją na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor wybudował obiekt w warunkach samowoli budowlanej, mimo iż przepisy wskazywały na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w świetle obowiązujących przepisów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na proces legalizacji (który dopuszczony jest ustawą Prawo budowlane od 2003 r.). We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący domagał się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że naruszenie art. 7 Kpa poprzez załatwienie sprawy wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli oraz naruszenie art. 77 § 1 i § 4 Kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz pominięcie faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu tj. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wzniesienia obiektu tj. w 2001 r., wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący niedokonania przez organ analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku, zgodnie ze wskazaną w skardze uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, organ wyjaśnił, że uchwała ta dotyczy przypadków samowoli budowlanej powstałej w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. a zatem nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r. jest zgodna z prawem. Stwierdzony przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202). W sprawie bezsporne jest, że na działce nr [..], zlokalizowanej w miejscowości C., gmina W., znajduje się obiekt budowlany trwale związany z gruntem z 3 ścianami drewnianymi i 1 murowaną, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,10 m x 6,70 m + 2,00 m x 7,90 m. Obiekt ten został wybudowany w 2001 r. przez skarżącego, który nie posiada pozwolenia na jego budowę. Ustalenia w tym zakresie dokonane zostały przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2018 r. na terenie działki nr [..] i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Obiekt ten bezspornie ma również fundament, na co z kolei wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Okoliczności te nie były kwestionowane w skardze. Na rozprawie w dniu 13 lutego skarżący wyjaśnił, że obiekt został posadowiony na wylanym fundamencie, z którym jest trwale związany, tak jak wskazał to organ odwoławczy. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Istniejący na terenie działki nr [..] obiekt trwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest budynkiem, a więc obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wybudowanie zaś w 2001 r. przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Niesporne w sprawie jest, że na wybudowanie budynku, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę. Sąd podziela przy tym dokonaną przez orzekające w sprawie organy ocenę, zgodnie z którą legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest możliwa. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z powołanego przepisu wynika, że kwestionowana budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, określone w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nie ma potrzeby podejmowania działań określonych w art. 48 ust. 3 i art. 49 Prawa budowlanego, a istnieje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy słusznie oceniały, że budowa obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu działki nr [..], w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego obowiązywały i nadal obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r., nr VI/65/2007, zgodnie z którym działka ta znajduje się na terenie rolniczym, dla którego udział powierzchni biologicznie czynnej określono na 100%. Pomijając brak możliwości budowy obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, na terenie rolniczym zauważyć ponadto należy, że skoro obowiązujący plan miejscowy przewiduje zachowanie na działce 100% powierzchni biologicznie czynnej, to nie sposób uznać, że posadowiony na działce budynek rekreacji indywidualnej, o parametrach i kształcie ustalonym bezspornie w toku oględzin, spełnia te wymogi. Jakakolwiek zabudowa na terenie, dla którego plan miejscowy przewiduje zachowanie 100% powierzchni biologicznie czynnej nie jest możliwa, albowiem w każdym wypadku będzie ona zmniejszać ten wskaźnik. Teren biologicznie czynny, zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Oceny tej organy prawidłowo dokonały przy tym przy uwzględnieniu zapisów obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie, tak jak domagał się skarżący, w dacie powstania samowoli budowlanej. Podkreślić bowiem należy, że art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 293/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 950/16, Lex nr 2464312). Przywołana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczy natomiast przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a więc odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Uchwała ta nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo orzekł rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym C. Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa, a także odpowiada wynikającej z art. 11 Kpa zasadzie przekonywania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.