II SA/Łd 720/16

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016r., poz. 961) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 2 MW włącznie wraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym: fundamentem, stacją kontenerową elektroenergetyczną, placem manewrowym, drogą dojazdową, linią energetyczną SN wraz ze światłowodem na działkach o nr ewid. 205, 206, 207, obręb [...], gm. B. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że dniu 16 lipca 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Dalej organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dwuinstancyjne. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 k.p.a. ustanawia regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się wyłącznie do kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz ma na celu uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Reasumując, charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Dotyczy zatem legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności przeprowadzonego postępowania oraz podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa, dlatego za niedopuszczalne zależy uznać stosowanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Wyrażone w ww. przepisie prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy (art. 78 zd. 2 Konstytucji RP). Następnie Kolegium podkreśliło, że decyzja Wójta Gminy B. z [...], znak: [...], na skutek wniesionego przez stronę postępowania odwołania, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 16 lipca 2016r. Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego było zatem zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego, istniejącego w dacie orzekania. Skoro z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył K. S. – inwestor planowanej elektrowni wiatrowej – podkreślając, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny oraz jego prawo do uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie turbiny wiatrowej poprzez uchylenie decyzji w sprawie tych warunków zabudowy i umorzenie postępowania pierwszej instancji z naruszeniem art. 14 ust. 6 in fine ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sytuacji gdy wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie od decyzji WZ powinno zostać przez to Kolegium rozpatrzone merytorycznie. Skarżący dodał, że przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na podstawie zaskarżonej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i w związku z tym decyzja ta nie utraciła mocy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia przez Starostwo Powiatowe w S. z [...], znak: [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1 MW w celu udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w myśl którego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzja o warunkach zabudowy nie utraciła mocy pomimo jej wydania przed wejściem w życie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji dodatkowo podniósł, że przepis art. 14 ust. 6 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnosi się do ostatecznych decyzji WZ dotyczących elektrowni wiatrowych, ponieważ wymóg wydania decyzji WZ dotyczącej elektrowni wiatrowych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 16 lipca 2016r., dotyczy decyzji, na podstawie której można skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ nie zostało zakończone, np. na skutek złożenia odwołania - jak w przedmiotowej sprawie - postępowanie w sprawie warunków zabudowy podlega umorzeniu, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] uniemożliwiło uostatecznienie się tejże decyzji, wszczynając postępowanie odwoławcze. Sprawa, jakkolwiek wszczęta przed datą wejścia w życie powołanej ustawy, nie została zakończona do tej daty, co obligowało organ do jej umorzenia. Wskazywany przez skarżącego art. 14 ust. 6 ustawy odnosi się do ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy, na podstawie których wszczęto postępowanie o pozwolenie na budowę. Co prawda nie wynika to wprost z ww. przepisu, ale utrata mocy, o której mowa w tym przepisie, dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej, czyli wywołującej skutki prawne w niej zawarte. Decyzje nieostateczne takich skutków nie wywierają, dlatego nie mogą utracić mocy prawnej. Dodatkowo świadczy o tym treść art. 14 ust. 7 ustawy, który przewiduje, że utrata mocy decyzji, o których mowa w ust. 6, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przez to rozumieć, że utrata następuje z mocą samego prawa. Bez tego zapisu konieczne byłoby natomiast stosowanie przepisu art. 162 k.p.a., który dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek wszcząć postępowanie na wniosek o pozwolenie na budowę (art. 61 § 1 k.p.a.). Kwestia ewentualnego rozstrzygnięcia, które może zapaść w tym postępowania, wykraczała zaś poza kognicję Sądu w badanej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. JK