II SA/Go 950/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "WODY POLSKIE" z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "WODY POLSKIE" na rzecz skarżącej M.S. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2007 r., nr [...], Starosta udzielił M.S. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr [...] w ilości Qmax.godz. = 5,0 m3, Qśr.dob. = 50,0 m3. [...] września 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni (dalej: PGWWP) na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: Prawo wodne) ustaliło M.S., w formie informacji kwartalnej, za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 1035 zł za pobór wód podziemnych. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (4500m2). Ilość pobranych w kwartale wód podziemnych została obliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa średnią ilość wód podziemnych, pobranych w m3 na dobę. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym średnią dobową ilość pobieranych wód podziemnych, tj. 50,0 m3 pomożono przez liczbę dziewięćdziesiąt, jako że opłata jest ustalana za kwartał za ilość pobranych w tym okresie wód podziemnych. Powołana wyżej informacja została doręczona M.S. 24 września 2018 r. Pismem z [...] października 2018 r. M.S. złożyła reklamację, w której wskazała, że [...] sierpnia 2018 r. na jej nieruchomości zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne i został sporządzony protokół kontroli nr [...]. Jak wyjaśniła wskutek przeprowadzonej kontroli 28 września 2018 r. dokonała montażu i legalizacji urządzenia pomiarowego wody (wodomierza). Zatem dopiero od chwili zamontowania wodomierza możliwym jest ustalenie faktycznego – zgodnie z treścią art. 272 ust. 1 Prawa wodnego – zużycia wody oraz ustalenie opłaty zmiennej – na podstawie wskazań licznika. Ustalenie tej opłaty za okres wcześniejszy jest niezgodne z przepisami Prawa wodnego i pozbawione podstaw faktycznych. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] Dyrektor Zarządu PGWWP określił M.S. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 1035 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opłata zmienna jest wystawiana kwartalnie i jest opłatą za faktyczny pobór wód. Organ wyjaśnił, że wysłał do M.S. zawiadomienie o kontroli, w którym prosił o przesłanie wypełnionych formularzy dotyczących poboru wód. 23 marca 2018 r. M.S. odebrała ww. zawiadomienie ale nie odesłała wypełnionych formularzy. W związku z tym [...] września 2018 r. została naliczona opłata zmienna za I kwartał 2018 r., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła M.S. – reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez ich zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej za okres I kwartału 2018 r. opłatę za pobór wód podziemnych, podczas gdy ich zastosowanie możliwe jest jedynie na podstawie faktycznych wskazań urządzeń pomiarowych, których we wskazanym okresie skarżąca nie posiadała. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, że daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a., w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które przyczynić się mają do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z treścią art. 272 ust. 1, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Ustalenie opłaty zmiennej za pobór wód możliwe jest wyłącznie na podstawie ilości faktycznie pobranej ilości wód podziemnych lub powierzchniowych. Organ ustalił wysokość opłaty zmiennej na podstawie maksymalnej ilości wody podanej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2007 r. Takie rozstrzygnięcie sprawy jest – zdaniem Sądu – nieprawidłowe. Należy bowiem wskazać, że Prawo wodne w art. 552 ust. 2 stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2018 r.) do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Z dniem 20 września 2018 r. wszedł w życie przepis art. 552 ust. 2a, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W myśl art. 522 ust. 2d (przepis wszedł w życie z dniem 20 września 2018 r.). w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 1 i 2, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają wyrażoną w m3 ilość pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, z tym że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, także w podziale na te cele lub te potrzeby. Przepis art. 552 ust. 2a wszedł w życie 20 września 2018 r. Ustęp 2a został dodany do art. 552 przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1722). Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących reklamacji, o których mowa w art. 273 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze treść tego przepisu należałoby uznać, że wobec złożenia reklamacji 4 października 2018 r., której złożenie – zgodnie z treścią art. 79a § 1 K.p.a. – wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych – skarżąca zobowiązana była do złożenia oświadczenia. Należy jednak wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy zmieniającej, podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Nowelizacja Prawa wodnego weszła w życie pod koniec trzeciego kwartału (w dniu 20 września 2018 r.), a więc pierwszym pełnym kwartałem jest kwartał czwarty 2018 r. W tej sytuacji podmioty zobowiązane będą składać Wodom Polskim po raz pierwszy oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, za czwarty kwartał 2018 r., a więc w terminie od 1 do 30 stycznia 2019 r. W rozpoznawanej sprawie opłata dotyczy I kwartału 2018 r., zatem – mając na uwadze obowiązujący stan prawny - organ nie mógł uzależnić ustalenia opłaty zmiennej od złożenia przez skarżącą oświadczenia co do ilości pobranych wód podziemnych, o którym mowa w art. 522 ust. 2a ustawy. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organ administracyjny na którym zgodnie z art. 7, 77 i 80 K.p.a. ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, kierując się treścią przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo wodne zobowiązany był ustalić okoliczności związane z rzeczywistą ilością odprowadzanych wód. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, albowiem w sprawie nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania organ administracyjny powinien ustalić opłatę zmienną, uwzględniając ilość pobranych wód podziemnych, ustaloną zgodnie przepisami ustawy Prawo wodne, mając przy tym na uwadze brak odpowiednich urządzeń pomiarowych oraz wynikające z tego faktu konsekwencje prawne określone wart. 522 ust. 2a i nast. ustawy Prawo wodne. Ustalenia w tym zakresie powinny być jednoznaczne oraz odpowiednio umotywowane. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a., czyli zawierać uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 270 zł.