II SA/Wr 829/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. T. [...] we W. i B.Sz. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika B.Sz. i Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. T. [...] we W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia skargę na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Zakwestionowane skargą postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) w toku postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. T. [...] we W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. T. [...] we W. utworzonej z ogółu współwłaścicieli budynku przy ul. T. [...] we W.: - przeprowadzenie kontroli w/w budynku, w części oficyny, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewód oraz uziemień instalacji i aparatów, - przeprowadzenie kontroli w/w budynku, w części oficyny, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych), - sporządzenie ekspertyzy technicznej, uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego budynku w części oficyny. Ekspertyza winna wskazać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić w/w budynek (część oficyny) do odpowiedniego stanu technicznego, winna obejmować stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku - m.in. fundamentów, ścian, stropu nad piwnica, więźby dachowej budynku, pokrycia i obróbek blacharskich, trzonów kominowych, oraz instalacji elektrycznej i odgromowej (tj. w zakresie jej odtworzenia w celu eliminacji zagrożenia generowanego przez wyładowania atmosferyczne z poparciem powyższego odpowiednimi przepisami, obliczeniami), wskazać przyczyny występowania nieprawidłowości, w tym zawilgoceń, oraz sposób doprowadzenia w/w elementów do stanu zgodnego z prawem. W sentencji decyzji wskazano także, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w danej specjalności. Do opracowania należy załączyć dokumenty, potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia o przynależności-osób sporządzających opracowanie do właściwej okręgowej izby inżynierów budownictwa. Nadto z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowne protokoły. Protokoły wraz z uprawnieniami osób przeprowadzających kontrolę (oryginały, bądź uwierzytelnione kopie) oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej okręgowej izby inżynierów budownictwa, należy przedłożyć do organu nadzoru budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu. Wobec niewykonania wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwano zobowiązaną wspólnotę do jego wykonania. Zarządca nieruchomości w reakcji na upomnienie poinformował o zawarciu umowy na wykonanie ekspertyzy. Przedłożone dokumenty zostały zakwestionowane przez organ nadzoru budowlanego, czemu dano wraz m.in. w piśmie z dnia [...] r. znak [...], w którym wskazano na braki, nieścisłości i niejednoznaczności. W dniu [...] r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] zaopatrzony w klauzulę wykonalności. W tym samym dniu wydano też postanowienie nr [...], którym PINB dla miasta W. nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. nr [...] na B.Sz. jako osobę bezpośrednio czuwającą nad wykonaniem obowiązku – w kwocie 500 zł i na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. T. [...] we W. jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku – w kwocie 5000 zł. Pismem z dnia [...] r. zarządca nieruchomości przekazał uzupełnienie do ekspertyzy, natomiast pismem z dnia [...] r. wystąpiono o umorzenie grzywny. PINB dla miasta W. pismem z dnia [...] r. poinformował o niewykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji podając braki przedłożonej dokumentacji. W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 125 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 - dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 poz. 1257, dalej – k.p.a.) odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na B.Sz. i Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. T. [...] we W. W treści uzasadnienia postanowienia organ wskazał na analizę dostarczonej dokumentacji i ocenił, że posiada ona nieścisłości i nadal nie usunięto wszystkich braków wskazanych w pismach z [...] r. oraz [...] r., przez co nie można mówić o wykonaniu obowiązku wskazanego w decyzji i tytule wykonawczym. Jako główne braki dokumentacji wskazano na to, że nie uwzględnia ona swoim zakresem wszystkich nieprawidłowości występujących w przedmiotowym obiekcie, w części dokumentacja jest wewnętrznie niespójna, nie wskazuje przyczyn powstania występujących nieprawidłowości oraz sposobów ich usunięcia, a dodatkowo w pewnym zakresie wskazuje na konieczność sporządzenia dodatkowych dokumentów (np. projektu wykonawczego, podczas gdy to właśnie w ekspertyzie powinny być przewidziane wszelkie rozwiązania mające doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Odwołując się do art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. stanowiącego o możliwości umorzenia nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia PINB dostrzegł konieczność wystąpienia przesłanek w postaci wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i wystąpienia z wnioskiem o jej umorzenie. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ I instancji podkreślił, że gdy właściwy organ ustali, iż w rzeczywistości nie doszło do wykonania obowiązku lub został on tylko częściowo wykonany, zobowiązany jest odmówić umorzenia nałożonej grzywny, bowiem tylko wykonanie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym uzasadnia jej umorzenie. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy PINB uznał, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wystawionym na Wspólnotę Mieszkaniową nie został wykonany, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową i B.Sz., grzywien w celu przymuszenia zgodnie z ich wnioskami. Wspólnota Mieszkaniowa jak i B.Sz. powinny doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku w terminie wskazanym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeśli to nie nastąpi w tym terminie nałożone grzywny zostaną przekazane do przymusowego ściągnięcia. W jednobrzmiących zażaleniach na postanowienie PINB złożonych zarówno przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. T. [...] we W. jak i B.Sz. podniesiono zarzut naruszenia art. 125 § 2 u.p.e.a. polegającego na przyjęciu, że złożona dokumentacja jest niekompletna i posiada nieścisłości oraz braki podczas gdy dokumentacja ta jest kompletna, a poprzestanie przez organ I instancji na ogólnej i abstrakcyjnej ocenie dotyczącej nie uwzględnienia wszystkich, jednakże bliżej nie określonych nieprawidłowości występujących w przedmiotowym obiekcie, braku przyczyn powstawania tych bliżej nie określonych nieprawidłowości oraz sposobów ich usunięcia, uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny ustaleń oraz wniosków organu I instancji, który winien szczegółowo odnieść się do złożonej w dniu [...] r. dokumentacji. Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia, wstrzymanie jego wykonania i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Żalący się podali, że Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła uzupełnienie ekspertyzy, a z zaskarżonego postanowienia nie wynikają żadne konkretne i indywidualne nieprawidłowości występujące w przedmiotowym obiekcie. Ocenili także, że organ dowolnie uznał, iż dokumentacja jest niekompletna i błędnie uznał brak podstaw dla umorzenia grzywien nałożonych w celu przymuszenia. W dniu [...] r. DWINB wydał wskazane już postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego oraz po wskazaniu na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji zaprezentował orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące na możliwość umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia wyłącznie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wyjaśniono przy tym, że okoliczność niewykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosków o umorzenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. Zdaniem organu przedłożona dokumentacja zawiera nieprawidłowości, które stoją na przeszkodzie uznania jej za wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB, co szczegółowo opisano w pismach PINB dla miasta W. z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r.. Uznając prawidłowość postanowienia organu I instancji DWINB wskazał na brak wystarczających podstaw do uznania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., nr [...], co stanowi jedyną przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Stwierdzono także, że w przypadku uzupełnienia już przedłożonych dokumentów lub przedłożenia nowych (spełniających wymogi określone w decyzji oraz uwzględniających zalecenia zawarte w pismach organu nadzoru budowlanego I stopnia) B.Sz. oraz Wspólnota Mieszkaniowa mogą wystąpić z ponownym wnioskiem o umorzenie grzywny. Końcowo zaznaczono, iż z pisma organu egzekucyjnego z dnia [...] r. wynika że, egzekwowany obowiązek nadal nie został wykonany. W skardze na powyższe postanowienie działający imieniem skarżących profesjonalny pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, orzeczenie że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarówno zarzuty skargi jak też jej uzasadnienie stanowią powtórzenie treści złożonego w toku postępowania instancyjnego zażalenia. Kwestionując ustalenia organu polegające na przyjęciu, że nie wykonano nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, autor skargi wywiódł dodatkowo, że organ błędnie przyjął, że B. Sz. nie będąca członkiem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ani uprawnionym zarządcą uprawnionym do reprezentacji ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zamieszczonego w treści postanowienia i wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie DWINB jak również poprzedzające je postanowienie PINB dla miasta W. nie naruszają obowiązującego prawa. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. T. [...] we W. sporządzenie i przedłożenie określonych dokumentów. Decyzja ta jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym, i co istotne wywołuje określone skutki prawne, które w niniejszym przypadku sprowadzają się do określonego zachowania polegającego na wykonaniu ciążącego na adresacie decyzji obowiązku. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że niewykonanie nakazu poskutkowało wdrożeniem postępowania egzekucyjnego. Faktem jest, że zobowiązana Wspólnota przedłożyła organowi określone dokumenty, które jednak zostały zakwestionowane przez organ i nie uznano ich za realizację decyzji. W takich okolicznościach do PINB dla miasta W. wpłynął wniosek o umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Kluczowa jest zatem w świetle przywołanego normatywu ocena pojęcia "wykonania obowiązku" w kontekście nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. W razie osiągnięcia tego celu, zatem wykonania obowiązku przez zobowiązanego, odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia, Stanowi o tym art. 125 § 1 u.p.e.a.. W świetle powyższego procedura umorzenia grzywny dotyczy wyłącznie sytuacji, w której to zobowiązany, chcąc uniknąć ciężaru grzywny nałożonej w celu przymuszenia, decyduje się na dobrowolne wykonanie obowiązku na tym etapie postępowania egzekucyjnego. W realiach niniejszej sprawy, w ramach której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji faktycznie przedłożono organowi znajdujące się w aktach administracyjnych opracowania. W kontekście zapadłego rozstrzygnięcia tj. postanowienia o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia podkreślić należy, że o wykonaniu nakazu nie będzie można mówić wówczas, gdy zostaną przedłożone jakiekolwiek dokumenty lecz tylko wtedy, gdy będą to opracowania spełniające wszelkie wymogi dla tego rodzaju opracowań sporządzanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe, w których dodatkowo będą zawarte wszystkie elementy jakie zakreślił organ w ostatecznej decyzji. Treść samej sentencji decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] nie budzi najmniejszej wątpliwości, że organ w sposób szczegółowy wskazał jakie elementy należy umieścić w sporządzonych opracowaniach. W tym stanie rzeczy nie powinny powstawać na tym tle wątpliwości, tym bardziej, że opracowania nie miały być sporządzone przez Wspólnotę Mieszkaniową lecz przez ,,osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia budowlane", co zastrzegł PINB jako gwarant poprawnego wykonania nakazu. Mimo przekazania rzeczonej dokumentacji organowi nadzoru budowlanego została ona zakwestionowana przez PINB dla miasta W., co znalazło odzwierciedlenie w korespondencji prowadzonej ze Wspólnotą Mieszkaniową. Nie można zgodzić się z podnoszonymi zarówno w zażaleniu jak i w skardze twierdzeniami jakoby obowiązek zawarty w decyzji został wykonany, zaś organ w ramach ogólnej i abstrakcyjnej oceny wskazuje na bliżej nieokreślone nieprawidłowości. Wątpliwości czy zarzuty skarżących zostały przez PINB dla miasta W.w sposób dostateczny wyjaśnione w pismach z dnia [...] r., [...] r. i [...]r.. Nie wpływa na ocenę stanu faktycznego stanowisko autora ekspertyzy zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r.. Analiza przedłożonych przez zobowiązaną dokumentów potwierdza zasadność i trafność stanowiska organów obu instancji o niewykonaniu nakazu zawartego w decyzji. Względem sporządzonej ekspertyzy aktualne pozostają twierdzenia, że przykładowo nie wskazuje ona przyczyn powstania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku czy sposobów ich usunięcia. Nie można też uznać rzeczonej ekspertyzy jako kompletnej skoro już w jej treści sygnalizowana jest konieczność sporządzenia dodatkowych dokumentów jak chociażby projektu wykonawczego, skoro w decyzji z dnia [...] r. nr [...] PINB dla miasta W. wyraźnie wskazał, że ekspertyza powinna zawierać sposób doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu i zakres czynności. Sąd w składzie orzekającym nie uznał za trafną argumentacji dotyczącej braku podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na B.Sz.. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że obecnie rozpoznawaną skargą oprotestowano postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, a nie postanowienie o nałożeniu grzywny. W petitum skargi pełnomocnik dość nieczytelnie opisuje kwestionowane postanowienie, przy czym wskazuje wprost na postanowienie dotyczące odmowy umorzenia grzywny, gdy w uzasadnieniu odnosi się do nieprawidłowo w jego ocenie nałożonej grzywny. Wyjaśnić jednak w tym miejscu trzeba, że PINB dla miasta W. w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] w sposób obszerny wyjaśnił powody nałożenia grzywny zarówno na Wspólnotę Mieszkaniową jak i B. Sz.. Dokonując analizy umowy cywilnoprawnej wyartykułowano jakiego rodzaju obowiązki w zakresie administrowania nieruchomością zostały przypisane właśnie B.Sz.. W tych okolicznościach nie istnieją podstawy do zastosowania środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a.. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a..