II SA/Go 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta nałożył na L.Z. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z.") karę pieniężną w łącznej wysokości 1.328 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na schodach w pobliżu [...] w okresie od [...] maja do [...] maja 2018 r. przez postawienie tam kontenera na gruz. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał podstawy prawne to jest art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej jako u.d.p.), uchwały Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r., nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. z 2 czerwca 2015 r., poz. 1013). Organ podał, że w wyniku czynności sprawdzających stwierdzono, że kontener na gruz zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną, dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego i spisano protokół. Na podstawie tych ustaleń organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym zawiadomił stronę. Ustalenia dokonane przez organ, dokumentowane protokołem, zdjęciami i rysynkami, potwierdziły, że podmiotem, który zajął pas drogowy była firma L.Z.. Obliczając czas i powierzchnie zajętej drogi organ naliczył karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za 1m2 powierzchni uwzględniając termin umieszczenia kontenera oraz kategorię drogi. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji L.Z. zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy, - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Mając to na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodatkowo, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność zawarcia umowy najmu kontenera i posadowienia go na spornym miejscu za przyzwoleniem kontrahenta. 3. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wymierzyło stronie karę w kwocie 1.062, 40 zł. Po przytoczeniu treści przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Kolegium zaaprobowało kwalifikacje prawną organu I instancji wyjaśniając, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy ulicy [...] na schodach został zajęty bez zezwolenia przez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy skarżącego. Miejsce posadowienia kontenera oraz czas zajęcia potwierdzają protokół, pomiary, fotografie i mapy znajdujące się w aktach administracyjnych. Z dokumentów urzędowych wynika również, że działka na której znajdował się kontener stanowi drogę powiatową. W ocenie Kolegium należało jednak zmniejszyć wysokość kary bowiem udokumentowany okres zajęcia wyniósł 4 dni, a nie 5, jak ustalono w zaskarżonej decyzji. Z tego względu obliczenie kary według obowiązującego algorytmu w odniesieniu do 4 dni daje kwotę ustaloną w decyzji organu odwoławczego. Odnosząc się do kwestii spornej Kolegium wskazało, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających stosownego zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też przez działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej, w sytuacji faktycznego umieszczenia obiektu w pasie drogowym przez takiego przedsiębiorcę nie jest w stanie zmienić treść zawartej pomiędzy nim a zleceniodawcą umowy. Dotyczy to także sytuacji, gdy zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Transport, w tym rozładunek i załadunek kontenera w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wymaga specjalistycznego sprzętu. Stąd też faktycznie zarówno dowóz, jak i odbiór kontenera dokonywany jest przez firmę odwołującego się. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że z momentem podpisania umowy odwołujący się traci władztwo nad kontenerem, a wynajmujący może go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem jest wykluczona, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Nadto organ wskazał, że umowa najmu kontenera i odbioru odpadów zawarta w dniu [...] stycznia 2018 r. pomiędzy L.Z. a Ł.A., przedstawiona w sprawie przez skarżącego dotyczy innego okresu i innej lokalizacji posadowienia kontenera (ul. [...]), niż objęta niniejszą sprawą (ul. [...]). 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł L.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy zarówno w zakresie podmiotu, jak i czasookresu zajmowania pasa, - art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. przez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy wiążącej skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej kontener, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postepowania dowodowego i nieustalenie okoliczności istotnych dla określenia zakresu związania stron umową z dnia [...] stycznia 2018 r. a także w oderwaniu od tej umowy ustalenia istotnych okoliczności posadowienia kontenera we wskazanym miejscu, tj. czy posadowienie to miało związek z realizacją umowy cywilnoprawnej, na czyje żądanie został tam ustawiony, kto dysponował nim we wskazanym czasie, na czyje żądanie został następnie usunięty – które to okoliczności są niezbędne dla ustalenia kto faktycznie dopuścił się deliktu w postaci zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia; - art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych, - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 6. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Popełnienie deliktu administracyjnego następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego. 7. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, które prezentuje tutejszy sąd w orzeczeniach wydanych w podobnych sprawach, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Takiej legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Powyższe stanowisko, czego zdaje się nie dostrzegać organ odwoławczy, nie wyklucza, że w konkretnym stanie faktycznym obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, choćby z powodu realizacji stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje i kwestii czy stosunek ten ma wpływ na stan faktyczny. Zdaniem Sądu zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy", sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od faktycznych stosunków łączących podmioty nie jest uprawnione. Czym innym jest bowiem publicznoprawny charakter obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego (ius cogens), a czym innym zaistnienie stanu faktycznego, który jest kształtowany przez stosowanie norm prawa względnie obowiązującego (np. przez umowę). Czynność cywilnoprawna nie przenosi bowiem w żadnym razie obowiązku publicznoprawnego tylko, jeśli jest wykonywana, determinuje stan faktyczny podlegający bezwzględnej kwalifikacji prawnej. 8. W sprawie nie jest sporne i jasno wynika to z dowodów, że obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego L.Z.. Okres zajęcia pasa drogowego i miejsce posadowienia kontenera, w świetle zgromadzonych i przytoczonych przez organy dowodów (po korekcie dotyczącej czasu zajęcia do 4 dni), nie budzą żadnych wątpliwości. Osią sporu jest to, że skarżący podnosi, iż nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] stycznia 2018 r. W świetle wyżej przytoczonej argumentacji umowa taka mogłaby stanowić dowód wskazujący na inny stan faktyczny czyli innego zajmującego. Mimo tego jednak, że wykładnia prawa materialnego prezentowana przez organy nie jest przez tutejszy sąd podzielana, to w niniejszej sprawie uchybienie takie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z treści umowy przedstawionej przez stronę wynika bowiem, że dotyczy ona zupełnie innego miejsca i okresu, niż objęty przedmiotową sprawą. Żadnych innych dowodów skarżący nie przedstawił. 9. Oczywiste jest, że w inkwizycyjnym postępowaniu to na organach spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Organy ustaliły jednak to, co leżało w granicach ich możliwości. Jeśli istnieją jakieś dokumenty lub inne dowody, które podważają stan wynikający z dowodów będących w posiadaniu organów, w szczególności umowa dotycząca czasu i miejsca przedmiotowego zajęcia, to skarżący powinien ją przedstawić. Strona nie może bowiem oczekiwać, że organ administracji dysponując już pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał kolejnych hipotetycznie istniejących dowodów, w celu obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego. Takie działanie byłoby nieracjonalne i powodowało paraliż postępowania administracyjnego. W tym zakresie, który nie wynika z tego, co jest organowi dostępne wiedzy i faktów musi dostarczyć sam zainteresowany, jako jedyny posiadacz, dysponent lub choćby źródło wiedzy na temat nieznanych organowi dowodów. Skarżący nie przedstawił w sprawie umowy najmu kontenera lub innych dowodów, z których wynikałoby, że inny, niż on, podmiot był wyłącznym dysponentem kontenera na odpady w czasie i miejscu określonym w zaskarżonej decyzji. Dlatego należy podzielić stanowisko organów, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia był skarżący. Konsekwencje prawne wynikające z faktu zajęcia zostały prawidłowo wyciągnięte i opisane w decyzji. 10. Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak też fakt, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, w stopniu który miał (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mógł mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.