II OSK 709/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych (...) S.A. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 989/16 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od D. R. na rzecz (...) S.A. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zasądza od D. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. IV SA/Wa 989/16 uwzględnił skargę D. R. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych i uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta O. decyzją z dnia (...) października 2015r. Nr (,,,) po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. z siedzibą w K. (dalej (...)) zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy V o pow. 0,0068 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych na części działki nr (...) z obrębu ewidencyjnego D. gmina C., przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. pod budowę linii energetycznej 400 kV O. oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów objętych ww. wnioskiem. Wskutek odwołania wyniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej uogrl), nie wskazuje wprost podmiotów uprawnionych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W swoich zapisach definiuje co prawda pojęcie "właściciela", przez co rozumie również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (art. 4 pkt 4), jednakże w regulacjach tyczących się do wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5). Stąd też zdaniem Kolegium uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 Kpa). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie jego interesu prawnego polegające na bezzasadnym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu, przez co w znaczny sposób ograniczone zostało prawo własności skarżących do ww. nieruchomości. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy w zw. z art. 28 Kpa , art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art 107 § 1 Kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 14 września 2016 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu I instancji przy stosowaniu ustawy wtórne znaczenie ma kwestia własności gruntu, który ma podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej. Wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu. Poszukiwanie i ocena interesu prawnego spółki powinna odbywać się na gruncie uprawnień nabytych przez tę spółkę w drodze nie bezpośrednio norm prawa materialnego, lecz wyjątkowo ów interes należy wyprowadzić z indywidualnych aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne, a dalej z uprawnienia do korzystania z cudzego gruntu w określonym celu wynikającego z zapisu w księdze wieczystej. Słusznie zatem Kolegium w pierwszej kolejności upatruje w tym przypadku owego interesu prawnego w decyzjach administracyjnych wydanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej ugn), oraz norm prawnych zawartych w tej ustawie. Dotyczy to w szczególności art. 9 ugn Sąd I instancji stanął na stanowisku, że taką decyzją jest jedynie decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, nie zaś na podstawie art. 124 ust. 1a ugn. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn dotyczy jedynie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie kreuje ona zatem żadnych praw o charakterze materialnym, lecz jedynie umożliwia szybkie, bez oczekiwania na przymiot ostateczności decyzji ograniczającej sposób korzystania, wejście na teren nieruchomości w celu założenia np. przewodów energetycznych. Nawet gdyby taka decyzja nie została wydana, to spółka i tak miałaby możliwość wejścia na nieruchomość i przeprowadzenia przewodów, jednakże dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Zatem powyższe prowadzi do wniosku, że interes prawny spółki należy wywodzić z uprawnienia nadanego decyzją ograniczającą sposób użytkowania nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Wprawdzie w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja w tym przedmiocie była ostateczna, jednak Kolegium wiedziało o jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. O fakcie tym skarżący informował organ tak bowiem w odwołaniu, jak i skardze. Niezaprzeczalny jest także fakt, iż z mocy art. 9 u.g.n. w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn – a w tym trybie wydana została decyzja o ograniczeniu sposobu użytkowania nieruchomości organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie. Skoro zatem wstrzymanie wykonania ww. decyzji następowało z mocy ustawy w razie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga na decyzję Wojewody z dnia (...) września 2015 r. o ograniczeniu sposobu użytkowania nieruchomości była złożona, to oczywistym jest, iż w czasie procedowania przez Kolegium, decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Nie jest zatem uprawnione posługiwanie się tym aktem administracyjnym w obrocie prawnym jako wywołującym skutki prawne w niej określone jeśli chodzi o możliwość realizowania uprawnień z niej wynikających. Oznacza to, że w chwili orzekania przez Kolegium w istocie decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości istniała w obrocie prawnym, jednak bez możliwości wywodzenia z niej określonych w takim akcie praw i obowiązków. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne (...) S.A. oraz Kolegium. (...) S.A. zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzuciło naruszenie 1) przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organ II instancji i przyjęcie, że organ II instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co doprowadziło Sąd od ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że (...) S.A. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym pozostawały decyzje Starosty O. w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości objętych wnioskiem o wyłączenie. 2) naruszenie prawa materialnego a) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4 i art. 11 ust. 5 uogrl poprzez błędną wykładnię i uznanie, że osoba ubiegająca się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej musiała legitymować się interesem prawnym na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, podczas gdy należało stwierdzić, że brak jest podstaw do takiego żądania w postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych na podstawie uogrl, jak również brak jest podstaw do żądania legitymowanie się w tym postępowaniu innym tytułem dającym prawo do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego; b) art. 28 Kpa w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn nie kreuje żadnych praw o charakterze materialnym, tym samym nie można z niej wywodzić interesu prawnego do ubiegania się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy decyzja taka jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, z którego można wywodzić interes prawny wnioskodawcy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżają ww. wyrok w całości zarzuciło naruszenie 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i ust. 4 uogrl w zw. z art. 28 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że interes prawny (...) S.A. do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej należy wywodzić z uprawnienia nadanego przez decyzję ograniczającą sposób użytkowania, podczas gdy legitymacja do złożenie wniosku w przedmiotowej sprawie przysługiwała (...) S.A. ze względu na realizację celu publicznego - planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 400 kv zgodnie z obowiązującym planem miejscowy ; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art. 28 Kpa; b) art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona; c) art. 151 Ppsa przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są zasadne. Usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, Sąd I instancji błędnie zinterpretował charakter instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości i relacji decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1a ugn do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 11 ust. 1 uogrl. Wynikające z art. 9 ugn wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności (ustanowieniu służebności publicznej) nie ma jakiegokolwiek wpływu na wykonanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nie ma też jakiegokolwiek związku z ostatecznością, czy też nie decyzji o ograniczeniu. Celem unormowania zawartego w art. 124 ust. 1a ugn, jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Przepis ten musi być odczytywany w zestawieniu z art. 9 ugn, który przewiduje że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Ratio legis tego przepisu jest więc dokładnie odwrotne od tego, które w uzasadnieniu wyroku przedstawia Sąd I instancji. Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Tym samym w sposób oczywisty decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a ugn uprawnia inwestora do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Jednak idąc dalej należy podzielić argumentację Kolegium, że już samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel publiczny o znaczeniu krajowym jakim jest budowa linii 400 Kv (uchwała Rady Gminy C. z dnia (...) marca 2015 r. nr (...)), dawało (...) S.A. jako jedynemu w Polsce operatorowi systemu przesyłowego elektroenergetycznego, uprawnienie do wystąpienia w trybie art. 11 ust. 1 uogrl o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Nie sposób wyprowadzić z treści art. 11 ust. 1 uogrl zakazu wystąpienia przez podmiot mający realizować cel publiczny z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ustawa ponadto przewiduje możliwość rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia. Tym samym stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego (...) S.A. w wystąpieniu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej narusza art. 28 Kpa. Z tego powodu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i zbędne stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów. Przy tym samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało kontrolę zaskarżonego wyroku. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa i art. 151 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zakres wyłączenia nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.