III SAB/Wr 193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R.N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. R. N. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek w Urzędzie Wojewódzkim w W. Wniosek ten był kompletny, co wynika z adnotacji pracownika organu zamieszczonej na karcie nazwanej "informacja o sprawie", a także ze znajdujących się w aktach administracyjnych załączników. Po jedenastu miesiącach, 10 maja 2018 r. skarżący udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, który w tym samym dniu, drogą elektroniczną, wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu, a 16 maja 2018 r. skargę na bezczynność organu. Skarga ta nie została przekazana Sądowi, wpłynęła do Sądu dopiero 21 listopada 2018 r. wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi. Do pisma z 30 maja 2018 r. strona dołączyła dodatkowo informację Starosty N. z 23 maja 2018 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy. Wojewoda D. pismem datowanym na 24 września 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. oraz Wydziału Zamiejscowego Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. o zaopiniowanie wniosku cudzoziemca oraz poinformował skarżącego, że kontakt z inspektorem prowadzącym sprawę jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu strony. W piśmie tym zawarto także informację, że wniosek strony zostanie rozpoznany do 24 listopada 2018 r. Następnego dnia ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. Żądane informacje Policja przekazała Wojewodzie 3 października 2018 r., a decyzją 5 listopada 2018 r. Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do 31 maja 2020 r. We wniesionej skardze na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pełnomocnik skarżącego wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, przyznanie od organu na rzecz skarżącegoj kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi obszernie uzasadnił swoje zarzuty i żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącego nie miały charakteru rażącego. Podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a każda sprawa wymaga już na etapie wszczęcia postępowania staranności oraz wnikliwej analizy złożonych dokumentów, co wpływa na przesunięcie terminu jej załatwienia. Wojewoda D. sprzeciwił się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł i powołując się m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreślił, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że 5 listopada 2018 r. Wojewoda D. rozstrzygnął wniosek skarżącego i wydał mu zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Polski do 31 maja 2020 r. Jednakże Sąd orzekający w obecnym składzie stoi na stanowisku, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy, po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB 427/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOiSA), w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). W tych okolicznościach Sąd orzekł zatem o umorzeniu postępowania jedynie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy ( pkt III wyroku). Samo pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, został złożony 20 czerwca 2017 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Strona dopiero po prawie roku (16 maja 2018 r.) podjęła działania zmierzające do zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Czynnością tą było wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu. Podkreślić należy, że przez kolejne cztery miesiące organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie do czasu wystąpienia o informacje o cudzoziemcu do stosownych służb, przesłania organowi nadrzędnemu ponaglenia czy informacji stronie, że nie może się bez wezwania organu kontaktować z pracownikiem organu prowadzącym jej sprawę. W dniu 5 listopada 2018 r. tj. po upływie ponad 16 miesięcy od złożenia wniosku oraz już po złożeniu przez stronę skargi do Sądu, Wojewoda Dolnośląski wydał żądane rozstrzygnięcie. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącej dopiero w wyniku wnoszonych środków procesowych. Trzeba też zauważyć, że postanowienie z 2 stycznia 2019 r. nałożono na Wojewodę grzywnę za nieprzekazanie Sądowi skargi (sygn. akt III SO/Wr 8/18). W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. przez 16 miesięcy postępowania, całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Treść przekazanego Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców 25 września 2018 r. ponaglenia nie jest Sądowi znana, gdyż pisma tego nie ma w aktach sprawy, podobnie jak nie ma w aktach administracyjnych odpisu skargi wniesionej 16 maja 2018 r. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności tj. złożenie brakujących – w jej ocenie - dokumentów, wniesienie ponaglenia, przedłożenie dokumentacji z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie dziesięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącej, Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.