I OSK 1650/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 396/18 o odrzuceniu skargi O. sp. z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z 19 listopada 2018 r. O. spółka z o.o. w W. (dalej także "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") w postępowaniu sprawdzającym dotyczącym nieruchomości przy ul. G. w W., o sygn. akt [...]. Skarżąca wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzenie, że Komisja dopuściła się rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, zobowiązanie Komisji do zakończenia postępowania sprawdzającego w terminie 14 dni, od daty doręczenia orzeczenia, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komisja do wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej bezzasadność. Postanowieniem z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę spółki na bezczynność Komisji. W uzasadnieniu wskazał, że żądania skargi nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga na bezczynność Komisji dotyczy postępowania sprawdzającego prowadzonego na podstawie art. 15 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (jt. Dz.U. z 2018 r. Nr 2267), "ustawa z 9 marca 2017 r.". Stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisja wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, które jest postępowaniem administracyjnym. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 29 ustawy. Ani postępowanie sprawdzające, o którym mowa w art. 15 ustawy, ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie to nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie sprawdzające nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Komisji zawarte w odpowiedzi na skargę, że postępowanie sprawdzające pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., w tym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania). Podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowią także "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że zakresem skargi wniesionej na tej podstawie mogą być wyłącznie akty oraz czynności o charakterze materialno-prawnym. Postępowanie sprawdzające nie dotyczy czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie sprawuje kontroli nad postępowaniem sprawdzającym prowadzonym przez organ administracyjny - Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, skutkiem czego w postępowaniu tym indywidualny podmiot (spółka) zostaje pozbawiona prawa do sądu i rozpoznania sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, w przypadku kiedy postanowienia wydawane w tym postępowaniu wpływają na sytuację prawną tego podmiotu; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną, w sytuacji kiedy podczas toczącego się postępowania zostaje wydane postanowienie względem określonej strony (właściciela nieruchomości), które wpływa na jej prawa, wobec czego istnieje interes strony w jak najszybszym zakończeniu postępowania, gdyż wydanie orzeczenia końcowego powoduje wykreślenie ostrzeżenia z księgi wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy jej sytuacji prawnej. Ponadto, Komisja jako organ administracji publicznej - organ administracji rządowej - nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 24a tej ustawy w zw. z art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy przez organ i celowego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, pomimo, że skarżąca posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co związane jest z wydaniem postanowienia o wpisanie przez Komisje ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego oraz stanowi inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym powinna podlegać kontroli w ramach art. 35 i 36 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd uznał, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję jest sprawą administracyjną i podlega kognicji sądów administracyjnych, rozstrzygnąłby sprawę co do meritum i niewątpliwie uznałby, że doszło do rażącej bezczynności organu i prowadzenia przez niego sprawy sposób przewlekły. Ponadto spółka wniosła o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości zawiązanego z odpowiedzią na zadane w skardze kasacyjnej pytania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy, w tym zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na następujące zagadnienie: czy czynności sprawdzające, o których mowa w art. 15 ustawy z 9 marca 2017 r., podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Odpowiedź na powyższe zagadnienie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, jest negatywna. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. W świetle ust. 2 powyższego przepisu Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oczywistym jest, że czynności sprawdzające nie zmierzają do wydania decyzji (pkt 1), czynności te nie kończą się również żadnym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. – jedyną formą procesową zakończenia czynności sprawdzających jest bowiem wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, które dopiero stanowi postępowanie administracyjne. Czynności sprawdzające nie są również czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te nie prowadzą do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego poprzez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 sądy administracyjne orzekają również w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro do czynności sprawdzających nie stosuje się przepisów k.p.a., zaś czynności te kompleksowo zostały uregulowane w ustawie z 9 marca 2017 r. i nie stosuje się do nich odpowiednio przepisów ww. ustaw, to w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w sprawie bezczynności organu w tym postępowaniu. Stanowisko to wynika wprost z ustawy 9 marca 2017 r. Czynności sprawdzające polegają na badaniu sprawy w celu stwierdzenia, czy doszło w niej do naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie postępowania rozpoznawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że "postępowanie sprawdzające, ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej.". Czynności sprawdzające, ani też ich rezultat, nie mieszczą się więc w katalogu spraw, w których właściwe są sądy administracyjne. W świetle powyższego za nietrafny uznać należy sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa przez przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczący rażącego przekroczenia przez Komisję terminów do załatwienia sprawy. W tej sytuacji brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku obu stron o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).