II SA/Sz 1100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E 1. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji elektrycznej zasilania zalicznikowego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), na działkach o nr ewid. [...], [...] obręb [...] S. , w gminie B., województwo z. . 2. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: S. K., W. K., C. i M. I. oraz D. K., zarzucając Organowi naruszenie: - art. 50 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej przywoływanej jako: "P.b.") w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. polegającej na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo, że planowana inwestycja dotyczy faktycznie rozbudowy sieci telekomunikacyjnej, o zasięgu co najmniej kilkunastu gmin, zaś jej istotnym elementem jest maszt o wysokości około 60 m, co - wynika z projektu budowlanego, co prowadzi do zasadnej oceny, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celem publicznego; - art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na umiejscowieniu inwestycji na gruncie rolnym, pomimo braku jego przekształcenia na działkę o charakterze inwestycyjnym. Wskazując na powyższe wnieśli o uznanie za nieważną zaskarżoną decyzję lub o jej uchylenie w całości. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie w stosunku do S. K. oraz D. K. O. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy oceniając przymiot odwołujących się osób jako stron postępowania uznał, że działki gruntu S. K. oraz D. K. w żaden sposób nie przylegają do terenu inwestycji i nie pozostają w zasięgu jej oddziaływania, a planowana inwestycja nie może wpływać obiektywnie na wykonywane przez nich prawo własności do ich nieruchomości gruntowych. W ocenie Organu, osoby te nie posiadają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogą skutecznie złożyć odwołania. Dlatego też w stosunku do tych osób Organ umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach decyzji Organ II instancji, po streszczeniu przebiegu postępowania wskazał, że z akt postępowania w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta wymaga zatem dla uzyskania możliwości realizacji planowanej inwestycji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ przypomniał, że w myśl art. 50 ust 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie na podstawie art. 2 pkt 5 ww. ustawy inwestycją celu publicznego są "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami". Z kolei, art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cel publiczny wymienia "utrzymanie i budowa ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania". W świetle ww. przepisów, zdaniem Organu, nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja w postaci budowy odcinka sieci elektrycznej stanowi inwestycję celu publicznego. Organ zauważył, że budowa przedmiotowego odcinka sieci ma służyć zasilaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, która od kilkunastu lat zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie uznawana jest za inwestycję celu publicznego. Pogląd zatem, że maszt antenowy sieci komórkowej jest inwestycją celu publicznego, ale już kabel energetyczny zasilający to urządzenie taką inwestycją nie jest i wymaga uzyskania warunków zabudowy - nie zaś decyzji celu publicznego - nie znajduje oparcia w racjonalnej wykładni przepisów ustawy. Budowa sieci elektrycznej następuje bowiem dla konieczności zasilania obiektu celu publicznego i jest nierozerwalnie związana z tą inwestycją. Inwestycja celu publicznego w postaci lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie może bowiem istnieć bez zasilania energetycznego. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, w ocenie Kolegium, narusza art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i służy obejściu tego przepisu. Zdaniem Organu, niezrozumiałe pozostaje dzielnie inwestycji na dwie jej fazy, bowiem praktyka pokazuję, że budowę masztu telefonii komórkowej waz z budową linii energetycznej dokonuje się jedną decyzją inwestycji celu publicznego, co jednak nie przekłada się na skuteczny zarzut naruszenia prawa w tym zakresie. Powyższą sytuację w tym względzie można np. tłumaczyć przeoczeniem ustalenia sieci energetycznej na etapie pierwotnej decyzji lub koniecznością jej nowego przebiegu lub określoną polityką inwestycyjną inwestora. Dlatego też za dopuszczalne Organ uznał osobne ubieganie się o uzyskanie stosownej decyzji lokalizacyjnej na samą sieć energetyczną, bowiem powinno to mieć miejsce w ramach inwestycji celu publicznego. Kolegium nie podzieliło zarzutu Skarżącej Spółki w kwestii lokalizacji przedmiotowego zamierzenia na gruncie rolnym. Jak wynika z akt postępowania kwestia w zakresie ochrony gruntów rolnych została uzgodniona ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. i postanowienie to jest wiążące dla wszystkich, w tym dla organów administracji publicznej. Z jego treści wynikało, że planowana i uzgodniona inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolny. Kolegium wskazało, że z jeszcze większej ochrony korzystałaby ta inwestycja, gdyby była uznana za inwestycję celu publicznego. W myśl bowiem art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Końcowo Organ podkreślił, że zarówno inwestycja celu publicznego, jak i lokalizowana w trybie warunków zabudowy nie wymaga akceptacji stron postępowania i nie zależy od ich zgody. 4. [...] Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując na naruszenie: 1). art. 50 ust. 2a w zw. z art. 50 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b., poprzez bezpodstawne uznanie, że wskazane przepisy mogą mieć zastosowanie, w sytuacji gdy wnioskowane zamierzenie stanowi niewymagającą pozwolenia na budowę instalację przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.; 2). art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej przywoływana jako: "u.g.n.") w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, poprzez bezpodstawne uznanie, że wnioskowanie przez Skarżącą o ustalenie warunków zabudowy dla instalacji elektrycznej można rozumieć jako wnioskowanie o realizację sieci energetycznej, która stanowiąc inwestycję celu publicznego, skutkuje nałożeniem obowiązku na Skarżącą realizacji instalacji w drodze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3). art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyjątkiem w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy; 4). art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie instalacji elektrycznej zasilania zalicznikowego nie może zostać zrealizowana w trybie ustalenia warunków zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o: - uchylenie w części pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak: [...], tj. w zakresie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Organu I instancji i odmówienia ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia; - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Spółka stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Organu, że planowane zamierzenie stanowi cel publiczny, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania w trybie uzyskania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wnioskowane zamierzenie stanowi przyłącze elektroenergetyczne. Zdaniem Skarżącej, dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt jaki typ obiektu będzie zasilało niniejsze przyłącze. Skarżąca podkreśliła, że katalog celów publicznych, wyszczególniony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty. Przepis ma charakter enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Podsumowując Skarżąca uznała, że Wójt Gminy B. prawidłowo zakwalifikował inwestycję jako obiekt infrastruktury technicznej, który pragnie zrealizować w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 6. W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2019 r. uczestnicy postępowania M. I., C. I. oraz W. K. zwrócili się o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem ww. uczestników postępowania bezsporne jest to, że inwestycja, którą ma zamiar zrealizować Skarżąca jest stacją bazową telefonii komórkowej. Tym samym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi inwestycję "celu publicznego". Natomiast twierdzenie, że warunki zabudowy dotyczą jedynie budowy elektrycznego zasilania zaliczkowego stacji jest jedynie próbą wprowadzenia ich w błąd. 7. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy instalacji elektrycznej zasilania zalicznikowego stacji bazowej telefonii komórkowej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji uznając, że stanowi ona inwestycję celu publicznego. Z kolei, zdaniem Skarżącej inwestycja ta "może zostać zrealizowana w trybie ustalenia warunków zabudowy". Skarżąca nie zgadza się z oceną zaprezentowaną przez Organ odwoławczy, że planowane zamierzenie ma znaczenie lokalne (gminne) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który definiuje pojęcie "inwestycji celu publicznego". 10. W ocenie Sądu, należy podzielić wyrażone w rozpoznawanej sprawie stanowisko Organu odwoławczego, że planowana przez Skarżącą budowa instalacji elektrycznej zasilania zalicznikowego stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W warunkach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na treść art. 50 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie bezsporne jest, że w stosunku do przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że jako "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu, argumentacja skargi odnosząca się do kwestionowania realizacji instalacji elektrycznej zasilania zalicznikowego stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego jest chybiona. Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. rozpatrywany w związku z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy wprost wymienia budowę przewodów i urządzeń służących między innymi do przesyłania energii elektrycznej. Jak słusznie zauważył Organ budowa ww. instalacji elektrycznej służyć ma zasilaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, która nie może istnieć bez zasilania energetycznego. Skoro więc w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to również budowa urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej zasilającej ww. stację stanowi cel publiczny. Inwestycja analizowana w niniejszej sprawie jest bowiem tylko częścią większego przedsięwzięcia i która winna być postrzegana jako jej integralny element. Jest to bowiem zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Budowa takiej instalacji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z powyższych względów za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 50 ust. 2a w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a) P.b.. 11. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.