I GSK 1655/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1185/18 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1185/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 20 sierpnia 2018 r. nr [...] wydane dla J. D. w przedmiocie uznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że J. D. zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 12 lipca 2017r. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. nr [...] uznał zarzut nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że miejsca postojowe w zatoce postojowej zostały wyznaczone za pomocą znaku pionowego D-18 i tabliczki o treści "dotyczy zatoki". Oprócz znaków pionowych D-18 wraz ze stosownymi tabliczkami T-30 określającymi sposób parkowania na ulicach ustawione jest oznakowanie D-44. W dacie wpisanej w tytule wykonawczym pojazd o nr rej. [...] zajmował prawidłowo wyznaczone miejsce w obszarze strefy płatnego parkowania w Krakowie bez uiszczenia przez korzystającego z drogi publicznej wymaganej opłaty. Utrzymując w mocy to rozstrzygniecie Kolegium podniosło, że to oznakowanie pionowe przesądza o spełnieniu przez miejsce postojowe wymogu miejsca wyznaczonego, do którego odnosi się art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Miejsce postojowe w przedmiotowej sprawie było wyznaczone znakami pionowymi, czego zobowiązany nie kwestionuje. Zarzut nieistnienia obowiązku nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Uchylając postanowienie sąd pierwszej instancji podniósł, że nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania to taki postój, który odbywa się nie tylko na terenie strefy płatnego parkowania, lecz także w miejscu wyznaczonym (znakami pionowymi i poziomymi) oraz bez uiszczonej opłaty. W sytuacji, gdy zobowiązany kwestionuje fakt postoju w miejscu wyznaczonym, organ powinien okoliczność tą wykazać. Przede wszystkim organ powinien dokonać odniesienia miejsca faktycznego postoju pojazdu do miejsca wyznaczonego. W stanie faktycznym sprawy nie wykazano, że miejsce postojowe, w którym znajdował się pojazd skarżącego został wyznaczony także znakami poziomymi, koncentrując się wyłącznie na wskazaniu, że miejsce parkowania pojazdu przez skarżącego oznaczone było znakiem pionowym D-18. W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie zostały naruszone przepisy z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz dokonano błędnej wykładni prawa materialnego, a to art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przyjmując, że dla oceny postoju za nieopłacony nie było konieczne wykazanie, czy odbywał się on w miejscu do tego wyznaczonym, także znakami poziomymi. Ponadto organ błędnie zinterpretował treść stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 października 2017r., sygn. akt II GPS 2/17. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kolegium wniosło o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku zaś uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło: 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2068 ze zmianami, dalej: u.d.p.) w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z pkt 5.2.50, 5.2.18 załącznika nr I oraz pkt 5.2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. nr 220, poz. 2181 ze zmianami) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie wykorzystania znaków poziomych przy wyznaczaniu miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy ich funkcję zastępuje konstrukcyjne ustalenie stanowisk na wydzielonych parkingach, podczas gdy to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i to znakom pionowym należy przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem pionowym spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z 9 października 2017 r. II GPS 2/17 w zakresie uznania, iż decydujące znaczenie przy oznaczaniu miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania mają znaki pionowe, 3) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w toku postępowania nie zostało wykazane, że miejsce postojowe przy ul. Pułaskiego w Krakowie w dniu 2 października 2015 r. jest stanowiskiem postojowym wydzielonym konstrukcyjnie w rozumieniu pkt 5.2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, podczas gdy już z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że miejsca postojowe przy ul. Pułaskiego znajdują się w zatoce postojowej ( wyznaczonej przez krawężniki od strony jezdni (krawężnik najazdowy umożliwiający wjazd) i chodnika (krawężniki utrudniające wjazd na chodnik), a także oddzielone są od jezdni inną fakturą nawierzchni z kostki kamiennej, zaś od powierzchni chodnika - słupkami blokującymi, koszami na odpady i donicami na kwiaty, co powinno prowadzić do wniosku, że miejsca te spełniają wszelkie wymogi do uznania je za postojowe stanowiska wydzielone konstrukcyjne, 4) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo zaistnienia podstaw do oddalenia skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się więc do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, co oznacza, że wniesiona przez Kolegium skarga kasacyjna - oparta na określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach prawnych - podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno procesowe jak i materialne. Przepisy prawa materialnego determinują w przedmiotowej sprawie zakres jej ustaleń, dlatego winny być omówione w pierwszej kolejności. Wśród nich kasator powołał art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., art. 13b ust. 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. Pierwszy z nich stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Artykuł 13b ust. 1 stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z kolei art. 13f ust. 1 stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Zarzuty te kasator powiązał z treścią punktu 5.2.50 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., który stanowi, że znak D-44 "strefa płatnego parkowania" stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego (...). W strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 (znak D-18 "parking") oraz znakami poziomymi określonymi w pkt 5.2.4. załącznika nr 2 do rozporządzenia (znak P-18 "stanowisko postojowe"). Spór przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozumienia treści pojęcia "wyznaczonego miejsca". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu pierwszej instancji przyjęte w przedmiotowej sprawie, że nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania to taki postój, który odbywa się w miejscu wyznaczonym znakami pionowymi i poziomymi. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. II GPS 2 /17, w której wyrażono stanowisko, że "na tle tych przepisów prawnych pojawia się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak – pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych." Z powyższego poglądu płyną trzy zasadnicze wnioski. Po pierwsze, uchwała zwraca uwagę na koniunkcję pomiędzy znakami pionowymi i poziomymi, wyrażoną w zdaniu zawartym w pkt 5.2.50 załącznika nr 1 rozporządzenia. Wskazuje to, że miejsce dla postoju pojazdu samochodowego wyznaczone jest łącznie obydwoma znakami: pionowym i poziomym. Po drugie, w uchwale wprost wskazano, że miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi i poziomymi. Po trzecie, okoliczność, że w uchwale położono nacisk na decydujące znaczenie znaków pionowych, nie oznacza, że znakom tym nadano znaczenie wyłączne. Decydujące znaczenie znaku dotyczy jego ważności, doniosłości. W żaden sposób nie może jednak prowadzić do takiego rozumienia, jak wyrażono w skardze kasacyjnej, że znak pionowy jest wystarczający aby miejsce postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania uznać za miejsce wyznaczone. Co więcej, uchwała zawiera wniosek, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego. W świetle uwag zawartych w niniejszym akapicie należy uznać, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem pionowym również nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego. Mając niniejsze na uwadze należy uznać, że zarzuty wymienione w punkcie 1 skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wynikają z wybiórczego potraktowania tez przedstawionej uchwały. Podniesiono w niej wyraźnie, że obowiązek uiszczenia opłaty wiązany jest z postojem pojazdu w wyznaczonym miejscu a wyznaczenie to wiąże się nie tylko z umieszczeniem znaku pionowego D-18 "parking", ale i z zastosowaniem znaku P-18 "stanowisko postojowe". Przy czym warunek stosowania znaku poziomego nie zachodzi tylko wówczas, gdy stanowisko to zostało wydzielone konstrukcyjnie, o czym mowa w pkt 5.2.4. zdanie pierwsze załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. W tym też kontekście podniesiono kolejny zarzut skargi kasacyjnej, mianowicie że to zdjęcia fotograficzne w sprawie dowodzą, iż sporne w sprawie miejsce postojowe spełniało wszelkie warunki do uznania je za wydzielone konstrukcyjnie. Odnosząc się do tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 K.p.a.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Odzwierciedleniem stanowiska organu jest uzasadnienie decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zaskarżone postanowienie Kolegium nie zawiera analizy dotyczącej wydzielenia konstrukcyjnego stanowiska. Powoływanie się zaś tylko na dokumentację fotograficzną, bez analizy w uzasadnieniu postanowienia ustaleń z niej wynikających, nie spełnia powyższych zasad procesowych. W tym kontekście czynienie zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli błędnego uzasadnienia tego sądu, jest bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przyjęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska, że miejsce wyznaczone powinno być obydwoma znakami, stanowi realizację tez uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GPS 2/17. Nie doszło zatem do naruszenia zarzucanego w skardze przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji w pełni prawidłowo zajął stanowisko o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.