II SA/Wa 1658/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r., powołując się na art. 61 ust. 1 i w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwróciła się do Polskiej Fundacji Narodowej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Czy Polska Fundacja Narodowa zakupiła jacht, który służyć ma promowaniu Polski poprzez udział w regatach żeglarskich? 2) Skanu umowy kupna jachtu, który służyć ma promowaniu Polski poprzez udział w regatach żeglarskich. 3) Kwoty za jaką został nabyty jacht Jednocześnie wniesiono, aby powyższa informacja publiczna została przekazana w formie elektronicznej na wskazany adres. Polska Fundacja Narodowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zawiesiła postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że PFN na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a w szczególności art. 4 ustawy, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być postrzegane, jako działanie w ramach zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, o ile będzie nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego, z czym w sytuacji PFN (a tym bardziej w kontekście objętych wnioskiem umów) nie mamy do czynienia. Co prawda, stosownie do normy zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz PFN nie podpada pod przesłanki obejmujące którykolwiek z tych podmiotów. Co istotne, PFN nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może być zatem uzasadniany chęcią zaspokojenia ciekawości wnioskującego, chęcią publikacji otrzymanych dokumentów w przestrzeni publicznej tudzież chęcią zwykłej kontroli obywatelskiej środków finansowych, gdy jest kierowany od podmiotu nie zobowiązanego na gruncie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, do udostępniania informacji. Również sam fakt powołania do życia PFN przez Spółki, w których SP ma prawa udziałowe, nie determinuje spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 ustawy. W dalszej części podano, że w dniu [...] października 2017 r. PFN wydała decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej wskazując m.in. na brak podpadania pod kryteria podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem PFN i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17 uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r. Niemniej w ocenie PFN Sąd nie przesądził, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, ale przede wszystkim wytknął pewne niedomogi w uzasadnieniu decyzji. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, a PFN złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, w której konsekwentnie wskazuje, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy. Do chwili obecnej postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z powyższej skargi nie zostało zakończone, a wiec nie zostało prawomocnie przesądzone zagadnienie, czy PFN spełnia przesłanki z art. 4 ust 1 ustawy i czy obowiązana jest udostępniać informacje na podstawie ustawy. Postępowanie w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej zostało uregulowane w ustawie do informacji publicznej. Co do zasady ma ono charakter uproszczony i kończy się czynnością materialno – techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego obowiązany na gruncie ustawy. Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy i ten ostatni ustęp przewidział odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi z kolei od wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowań poprzedzającego ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia sprawy (tak udzielenia, jaki i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro bowiem ustawodawca wskazał decyzję, jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie k.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy. Takim przepisem, który w określonym stanie faktycznym może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy jest m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek i zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (ibidem). Taka sytuacja, mając na względzie wyżej wykazane okoliczności oraz kontekst normatywny, zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem obecnie nie zostało prawomocnie przesądzone podpadanie przez PFN pod obowiązek udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy, tj. posiadania przez PFN statusu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, co PFN kwestionuje i wobec tego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych zarzucając naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca odmiennie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania, 2) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten może być stosowany w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy ustawa w sposób odmienny reguluje to postępowanie i nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania,  3) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą lI SA/Wa 2069/17. W uzasadnieniu podano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób odmienny od przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne określa procedurę udostępnienia informacji publicznej. Jest ona mniej sformalizowana, uproszczona i z założenia szybsza. Nie przewiduje ona szeregu instytucji znanych ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, w tym m.in. instytucji zawieszenia postępowania. W związku z tym w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zawieszenia postępowania. W toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się tylko w zakresie w określonym w art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przepisy kodeksowe stosuje się "do decyzji", zaś w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji. Fundacja prowadziła postępowanie o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, że nie doszło do wydania decyzji administracyjnej (co wiązałoby się ze stosowaniem przepisów k.p.a. zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy), organ niezasadnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie. Stosowanie instytucji zawieszenia postępowania stoi w ostrej sprzeczności z istotą postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej które jest, jak wskazano, uproszczone, odformalizowane i z założenia, szybkie. Niezależnie od powyższego wskazano, że rozpatrzenia złożonego przez Stowarzyszenie wniosku w żadnej mierze nie jest związane ze sprawą sądową, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Wa 2069/17 Gdyby przyjąć, że sprawa sądowa dotycząca określonego adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi podstawę nierealizowania innych wniosków, to nastąpiłby paraliż konstytucyjnego prawa do informacji. Okazałoby się bowiem, że łatwą drogą do nierealizowania wniosków jest jak najdłuższe prowadzenie jednego postępowania sądowego i przewlekanie tego postępowania. Ponadto sprawa o sygn. II SA/Wa 2069/17 dotyczy innego wnioskodawcy niż Stowarzyszenie, innej treści wniosku, więc innej sprawy, od której w żaden sposób nie zależy rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia.  W odpowiedzi na skargę Fundacja "Polska Fundacja Narodowa" wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podała, że odrzucenie skargi powinno nastąpić z uwagi, że Stowarzyszenie nie wniosło ponaglenia w trybie art. 53 ust. 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postepowania administracyjnego, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcia "zagadnienia wstępnego" należy odkodować w ten sposób, że jest to kwestia pozostającą poza właściwością danego organu i bez jej rozstrzygnięcia nie jest możliwe dalsze prowadzenie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że kwestia rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" nie leży w kompetencji organu rozpoznającego sprawę, lecz stanowi przesłankę do rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zatem oznacza to, że rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Reasumując, na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy, a mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;; rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji i – co należy podkreślić – wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji. Innymi słowy, można by było uznać za rozstrzygnięcie wstępne, gdyby to inny organ bądź sąd określał, czy Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Zatem – w ocenie Sądu – nie można uznać za zagadnienie wstępne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu w innej sprawie administracyjnej, a mianowicie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17. Na koniec zaś wskazać należy organowi, że zupełnie niezrozumiały jest wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie nie wniosło ponaglenia w trybie art. 53 ust. 2b cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w myśl tego przepisu, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a wszak niniejsza sprawa nie dotyczyła bezczynności lub przewlekłości postepowania. Równie niezrozumiałym jest wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ w razie ewentualnego uwzględnienia skargi i tak nie można by było ich zasądzić w myśl art. 200 powyższej ustawy, bowiem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.