IV SA/Wr 525/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] działający z upoważnienia Marszałka Województwa D. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych D. Ośrodka Polityki Społecznej we W. orzekł o uznaniu świadczeń rodzinnych - wypłaconych R. G. (dalej: strona, skarżąca) za okres od [...] kwietnia 2009 r. do [...] maja 2009 r. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w łącznej kwocie [...] zł - za nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. strona wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości (łącznie z odsetkami) za okres od [...] kwietnia 2009 r. do [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że od kilku lat samotnie wychowuje i utrzymuje trójkę dzieci, gdyż jej mąż (z którym od [...] lat pozostaje w separacji) od [...] lat przebywa za granicą i nie łoży na utrzymanie dzieci. Strona podkreśliła, że od stycznia 2018 r. nie pracuje (jest na emeryturze), zamieszkuje z dwójką dzieci (w wieku 25 i 27 lat), które studiują w systemie zaocznym i również nie pracują. Wskazała, że dochody, które uzyskuje, nie wystarczają jej na utrzymanie i leczenie (skarżąca ma problemy zdrowotne). Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] działający z upoważnienia Wojewody D. Zastępca Kierownika Oddziału Koordynacji Świadczeń w Wydziale [...] we W. (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w wysokości [...]) wynikających z powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ciężar dowodu spoczywa na stronie, która powinna wykazać występowanie trudnej sytuacji rodzinnej, uzasadniającej podjęcie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, tymczasem skarżąca nie udokumentowała wyjątkowych okoliczności, które stanowiłyby podstawę udzielenia jej ulgi w formie całkowitego umorzenia należności wraz z odsetkami. W szczególności skarżąca nie przedłożyła aktualnych dokumentów przedstawiających jej sytuację zawodową, nie dostarczyła kopii wyroku orzekającego rozwód lub separację z mężem, a dostarczony wypis ze szpitala małżonka skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. - mający świadczyć o jego kłopotach zdrowotnych uniemożliwiających mu podjęcie zatrudnienia - jest nieaktualny. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentem potwierdzającym problemy zdrowotne skarżącej nie może być wyłącznie jej oświadczenie zawarte we wniosku, czy przedłożone przez stronę ksero recepty. Organ podkreślił, że zamieszkujące ze skarżącą we wspólnym gospodarstwie domowym pełnoletnie dzieci (w wieku 25 i 27 lat) powinny partycypować chociażby w kosztach utrzymania tego gospodarstwa. Zdaniem organu, korzystanie przez stronę z możliwości spłaty zaległości na rzecz ZUS w ratach po [...] zł miesięcznie do 2023 r., potwierdza jej zdolność finansową (zweryfikowaną przez profesjonalną instytucję państwową). W ocenie organu pierwszej instancji, po uwzględnieniu podstawowych kosztów utrzymania, skarżąca jest w stanie zaoszczędzić część dochodu z przeznaczeniem na inne cele. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że wydatki ponoszone przez stronę na spłatę zaległości na rzecz ZUS mają pierwszeństwo przez zwrotem nienależnie pobranego świadczenia. Podsumowując, organ stwierdził, że strona nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a umorzenie kwoty tego świadczenia byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym. Jednocześnie organ poinformował stronę o możliwości złożenia odrębnego wniosku o rozłożenie zadłużenia na dogodne raty, nie mniejsze niż 100 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy. Skarżąca podniosła, że pomimo pobierania emerytury, nie stać jej nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreśliła, że jej pełnoletnie dzieci nie partycypują w kosztach utrzymania, a ona i jej mąż (który przebywa w [...], ale ze względów zdrowotnych nie może podjąć zatrudnienia) wymagają leczenia, co stanowi szczególną okoliczność uzasadniającą umorzenie, jeśli nie całości, to znacznej części należności. Strona stwierdziła, że spłata zaległości na rzecz ZUS nie uwzględnia podstawowych kosztów jej utrzymania. Końcowo skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji, że w swoim rozstrzygnięciu nie wziął pod uwagę - jako okoliczności szczególnie istotnej - jej dolegliwości zdrowotnych. Do odwołania skarżąca załączyła kserokopie: dokumentów w języku [...] dotyczących leczenia jej męża, świadectwa pracy córki (z którego wynika rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron z dniem [...] maja 2018 r.) oraz recepty wystawionej skarżącej na lek na [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Przytaczając treść art. 30 ust. 9 tej ustawy, organ wskazał, że ocena czy w sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń, powinna mieścić się w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji strony, umożliwiające zastosowanie ulgi. Organ podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji szczegółowo rozważał sytuację dochodową strony i ustalił, że strona posiada stałe dochody, umożliwiające jej spłatę zadłużenia. Odnosząc się do zawartej we wniosku argumentacji skarżącej (i załączonej do odwołania dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia jej męża) organ stwierdził, że nie mają one znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy z relacji strony wynika, iż nie prowadzi ona z mężem wspólnego gospodarstwa domowego i pozostaje w faktycznej separacji. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym sam fakt ponoszenia przez stronę wydatków na leki, nie może być uznany za szczególną okoliczność uzasadniającą umorzenie należności w całości. W konsekwencji Kolegium uznało, że możliwe jest odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (także zważywszy na jej wysokość), a dochodzenie tej należności nie pozbawi strony środków niezbędnych do życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż stałym dochodem skarżącej jest emerytura w wysokości [...] zł, co oznacza, że po spłacie zadłużenia wobec ZUS (rata miesięczna wynosi [...] zł), pozostaje jej na utrzymanie [...] zł, która to kwota nie wystarcza skarżącej na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a tym bardziej nie pozwala na spłatę nienależnie pobranego świadczenia ([...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł). Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że opisana przez nią sytuacja rodzinna, w tym fakt pozostawania z mężem w separacji oraz brak pomocy finansowej dorosłych dzieci "nie ma znaczenia dla sprawy". Strona podkreśliła, że - wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie posiada w chwili obecnej środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a obciążenie jej dodatkowymi kosztami pozbawi ją środków na utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że jest wysoce prawdopodobne, iż strona nie utrzymuje się z kwoty [...] zł, która - jak twierdzi - pozostaje jej na utrzymanie, gdyż "jest to niemożliwe", a zatem strona "posiada prawdopodobnie inne dochody lub wsparcie rodziny, których nie ujawnia organowi." Organ odwoławczy stwierdził, że - w jego ocenie - strona nie przedstawia w sposób przejrzysty swojej sytuacji życiowej, o czym świadczy niekonsekwentne wypowiadanie się o jej stosunkach z mężem. W konsekwencji organ uznał, że biorąc pod uwagę fakt, iż skarżąca posiada stałe źródło dochodu, dochodzenie od niej nienależnie pobranego świadczenia nie pozbawi jej środków niezbędnych do życia, gdyż zapewniają to regulacje dotyczące postępowania egzekucyjnego. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu dowolną ocenę jej sytuacji majątkowej. Strona podniosła, że nie kwestionowała, iż dzieci pomagają jej finansowo. Wskazała, że posiada nawet dowody przelewu na jej rzecz środków przekazywanych przez dzieci. Stwierdziła, że posiada również potwierdzenia przelewów kwot, które wpłaciła na rzecz ZUS w miesiącach [...] 2018 r. Strona podkreśliła, że w tym okresie jej córka dokonywała sporadycznie wpłat na utrzymanie mieszkania. Obecnie córka od około pół roku nie wspiera skarżącej finansowo; o pomoc strona może prosić tylko syna. W ocenie skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został właściwe przeanalizowany i budzi wątpliwości - jest to dowolna interpretacja jej sytuacji finansowej. Strona podała, że swojego męża nie widziała od 2013 r. (ma z nim wyłącznie kontakt mailowy, a dokumenty dotyczące choroby męża są wydrukiem z poczty mailowej). Wyjaśniła, że mąż unikał kontaktów z rodziną i przebywa cały czas za granicą. Końcowo skarżąca wskazała, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę jej sytuację rodzinną i finansową, a nie kierować się dodatkowymi, nieudokumentowanym przesłankami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a., co obligowało do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 9 tej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Organ administracji ma zatem możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja tego organu może być dowolna. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, a zatem sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia świadczeń mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno, dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów, wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nie jest przekonująca, co uniemożliwia Sądowi ocenę, czy organ odmawiając umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie przekroczył granic przysługującego mu uznania. Wskazać należy, że odmowę umorzenia należności organ odwoławczy uzasadnia uzyskiwaniem przez skarżącą stałego dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego, którego wysokość - zdaniem organu - umożliwia jej spłatę zadłużenia. W ocenie organu, w sytuacji materialnej skarżącej nie występuje wyjątkowa sytuacja uniemożliwiająca jej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w szczególności nie może być uznany za taką szczególną okoliczność fakt ponoszenia przez skarżącą stałych wydatków na leki. Z treści uzasadnienia wynika, że - mając na względzie fakt pozostawania przez skarżącą w separacji z mężem oraz prowadzenia przez nich odrębnego gospodarstwa domowego - nie ma znaczenia dla oceny sytuacji życiowej skarżącej okoliczność choroby jej małżonka, ani przedkładane przez stronę dokumenty dotyczące jego leczenia. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że możliwe jest odzyskanie od skarżącej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, a dochodzenie należności nie pozbawi strony środków niezbędnych do życia. Oceniając powyższe rozstrzygnięcie, przypomnieć trzeba, że obowiązkiem organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, jest także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona powinna dowiedzieć się między innymi, jak organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści swojego rozstrzygnięcia poprzestało na powieleniu stanowiska organu pierwszej instancji, bez dokonania własnej oceny całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Organ bez jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie uznał, że skoro skarżąca posiada stały dochód, to będzie w stanie spłacić zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto organ w sposób lakoniczny ustosunkował się do opisywanej przez skarżącą (zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu) sytuacji zdrowotnej jej małżonka, uznając, że okoliczność ta "nie ma znaczenia dla sprawy" z uwagi na pozostawanie małżonków w separacji (co nie zostało zresztą w żaden sposób potwierdzone w ramach przeprowadzonego przez organy postępowania). W uzasadnieniu decyzji brak też odniesienia się do sytuacji zdrowotnej samej skarżącej, co budzi niewątpliwie wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Z powyższych względów należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wymogów, co uniemożliwia Sądowi jej właściwą kontrolę. Sąd zauważa wprawdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w odpowiedzi na skargę próbę oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednakże na tym etapie postępowania, działanie organu nie mogło konwalidować błędnie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wziąć pod uwagę również nowe okoliczności podnoszone przez skarżącą w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, a mianowicie fakt pomocy finansowej udzielanej stronie przez dorosłe dzieci (przez syna, a także przez córkę w okresie zamieszkiwania przez nią z matką we wspólnym gospodarstwie domowym), a także okoliczność kontaktów skarżącej (i zakresu tych kontaktów) z mężem przebywającym za granicą. Uzasadnienie podjętego w ramach ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcia, powinno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnego przypadku, bądź też jego braku, aby strona była przekonana o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł jak w sentencji wyroku.