II SA/Łd 968/18

Dnia 15 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], ustalił dla B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie Zakładu C poprzez budowę hali biurowo-magazynowo-produkcyjnej wraz z niezbędną irifrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 67/93, na działkach nr ewid. 55/210 i 55/109, w obrębie [...] oraz fragmentach działek nr ewid. 55/112, 55/114, 55/120, 55/194 obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka podnosząc, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył szczegółowo materiału dowodowego przez co w sposób rażący naruszył chronione prawem interesy osób trzecich, a inwestycja pozbawia Spółkę dojazdu do siedziby. Dotyczy to w szczególności działki nr ewid. 55/210 która to działka stanowi jedyna drogę dojazdową do zabudowań i siedziby odwołującej. Spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. 55/108 i jako takiemu przysługuje mu służebność gruntowa przejścia i przejazdu obciążająca działkę nr ewid. 55/210, co jest ujawnione w księdze wieczystej. Strona wnosi o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych w zakresie ustalania warunków zabudowy podnosząc w szczególności, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jak podkreśliło Kolegium, działki gruntu, na których planowana jest inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., który zatwierdzony był przez Radę Miasta Ł. w dniu 2 czerwca 1993 roku uchwałą nr [...], znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.03./P.Z1.1. Z tego powodu – zdaniem Kolegium – w sprawie odstąpiono od sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie ustala się wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Charakterystyka planowanej inwestycji została przyjęta zgodnie z wnioskiem. Wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi. Teren objęty wnioskiem posiada pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A (droga krajowa), ul. B. (droga powiatowa) i ul. C. (droga powiatowa) istniejącymi zjazdami oraz układem komunikacji wewnętrznej. Inwestor dołączył kopię umów sprzedaży energii elektrycznej, umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i umowę sprzedaży ciepła w wodzie gorącej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem jest oznaczony jako Ba – tereny przemysłowe. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Kolegium uznało zatem za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Po przeanalizowaniu przedmiotu wniosku i planowanej lokalizacji inwestycji, z uwzględnieniem zakresu terenu objętego wnioskiem, stwierdzono, że decyzja nie wymagała uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zdaniem Kolegium, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że inwestycja spełnia przesłanki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jak zaakcentowało Kolegium, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych, a subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. Postanowienia zaś decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Reasumując Kolegium napisało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe oraz prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do kwestii pozbawienia Spółki dojazdu do siedziby poprzez zabudowanie działki stanowiącej drogę dojazdową Kolegium wyjaśniło, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez podmioty z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wskazała na naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo jej wadliwości; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 w zw. z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 459 ze zm., dalej jako: "K.c.") poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że inwestycja objęta decyzją, w sposób rażący narusza uprawnienia osób trzecich. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji rozważanie uchylenia także decyzji I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu poprzez budowę hali biurowo – magazynowo – produkcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (w tym także do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania), do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja obejmuje budowę hali biurowo – magazynowo – produkcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Tym samym realizacja inwestycji wymaga zatem uprzedniego ustalenia warunków zabudowy. Realizacja zamierzenia budowlanego na terenie, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Taka decyzja jest wydawana w razie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie jednak należy dostrzec uregulowanie przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego, warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W cytowanym przepisie użyto terminu "inwestycje produkcyjne". Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia działalności produkcyjnej, co oznacza iż treść tego pojęcia musi zostać ustalona w drodze wykładni. W języku polskim przez produkcję rozumie się celową działalność ludzką przystosowującą siły i zasoby przyrody do wytwarzania dóbr materialnych, względnie proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka, wytwórczość (por. Mały słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z Łępickiej Warszawa 1969). W świetle powyższego, nie sposób bowiem odmówić trafności twierdzeniom, że dokonując kwalifikacji obiektu objętego wnioskiem inwestora, należy jednolicie stosować nazewnictwo użyte w przepisach u.p.z.p. i wolnostojący obiekt biurowo – magazynowo – produkcyjny należy zaliczyć do zabudowy produkcyjnej. Na terenie, na którym zlokalizowana jest nieruchomość od 1993 roku obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 2 czerwca 1993 roku (Dz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Plan ten utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nieobowiązującym planem działka, dla której ustalono warunki zabudowy, stanowiła teren oznaczony symbolem 01.07.03./P.Z1.1. Podsumowując w sprawie organy zobowiązane były przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia, ale z pominięciem konieczności dokonania oceny czy w sprawie spełniony jest wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Wspominana analiza była konieczna tylko do ustalenia parametrów planowanej zabudowy. W sprawie należy dostrzec, że możliwość realizacji planowanej inwestycji, jak i jej kształt (w znaczeniu parametrów planowanego obiektu) nie jest przedmiotem sporu w sprawie. Strona skarżąca nie kwestionuje uprawnienia do realizacji inwestycji, ale jedynie sprzeciwia się jej lokalizacji na działce nr 55/210 podnosząc, że w wyniku realizacji inwestycji zostanie pozbawiona dojazdu do terenu swojego zakładu. Skarżąca Spółka jest podmiotem, na rzecz którego ustanowiona na terenie działki nr ewid. 55/210 została służebność gruntowa przejścia i przejazdu. Odnosząc się do tej kwestii dostrzec należy, iż wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji (inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę), a zatem nie określa ostatecznego kształtu i lokalizacji planowanego do realizacji obiektu. Ponadto należy zauważy, że w punkcie 4.1 decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Ł. zawarł zapis, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego może co do zasady uprawniać organ administracji architektoniczno – budowlanej do wprowadzenia w (ale dopiero w) decyzji o pozwoleniu na budowę stosownych obowiązków, jeżeli mają one zapewniać ochronę wymienionych w tym przepisie uzasadnionych interesów osób trzecich. Obowiązek respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, w tym obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. To organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne powinny zatem uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie, np. istniejącą służebność drogi koniecznej, a w tym także uzależnić wydanie decyzji pozytywnej od usytuowania projektowanego obiektu na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Uprawnienie to nie może jednak, tak jak to przyjęły organy w rozpatrywanej sprawie, prowadzić do zablokowania planów inwestycyjnych właściciela gruntu. Określenie odpowiedniego sposobu usytuowania danego obiektu budowlanego na działce mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczo – budowlanej (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Z tych powodów żaden z zarzutów skargi w sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. MR