VI SA/Wa 2065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 183 (sto osiemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja z "(...)" sierpnia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "(...)" "(...)"z "(...)" kwietnia 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji decyzją z "(...)" kwietnia 2018 r. nr "(...)", wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 4 572,00 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)" w dniach 26 września 2017 r. - 30 stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "Sprzedaż Oleju Napędowego ..." o łącznej powierzchni 1.44 nr bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wyjaśnił, że "(...)" września 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)", podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "Sprzedaż Oleju Napędowego ..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr "(...)". Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach "(...)"października, "(...)"listopada, "(...)"grudnia 2017 r., "(...)"stycznia 2018 r., które potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Organ wyjaśnił też, że 11 stycznia 2018 r. dokonano pomiaru reklamy za pomocą tachimetru elektronicznego "(...)""(...)"plus nr ser, "(...)" oraz wykonano mapę zajęcia pasa drogowego. Pomiar został wykonany przez uprawnionego geodetę i wykazał, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Organ wyjaśnił również, że zawiadomieniem z 30 stycznia 2018 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i 7 lutego 2018 r, zapoznała się ze zgromadzoną dokumentacją. Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji, SKO przytoczyło mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa oraz zgodziło się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji. SKO wyjaśniło, że reklama o treści: "Przedsiębiorstwo Wielobranżowe ""(...)"" Sp. z o.o. SPRZEDAŻ OLEJU NAPĘDOWEGO "(...)"", o całkowitej powierzchni 2 x 1,45 m², znajdowała się w części w pasie drogowym i powierzchnia reklamy znajdująca się w pasie drogowym wynosiła 2 x 0,72 m², czyli łącznie 1,44 m². SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo również ustalił wysokość kary pieniężnej w kwocie 4572,00 zł, zgodnie z wyliczeniem: 1,44 nr (powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym - 2 strony, każda po 0,72 nr) x 2,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m², określona w poz. 19a kol. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr "(...)"Rady "(...)"z dnia "(...)" maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej decyzji I instancji, w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 127 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) = 4572,00 zł. Organ wyjaśnił również, że na zasadność, czy też wysokość wymierzonej kary pieniężnej żadnego wpływu nie miała decyzja Prezydenta "(...)" "(...)"z "(...)" kwietnia 2018 r. Nr "(...)", która dotyczyła zajęcia przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim tej samej reklamy w okresie od 31 stycznia 2018 r. do 12 lutego 2018 r., a więc okresu zajęcia pasa drogowego następującego bezpośrednio po okresie zajęcia wskazanym w zaskarżonej decyzji. Ta kolejna decyzja dotyczy zatem kontynuowania przez Spółkę nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Fakt. iż organ I instancji wydał dwie decyzje obejmujące następujące po sobie kolejne okresy czasu nie może być uznany, zdaniem SKO, za okoliczność mającą jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. SKO wyjaśniło ponadto, że w trakcie kontroli ww. pasa drogowego przeprowadzonej "(...)" lutego 2018 r., nie stwierdzono już funkcjonowania przedmiotowej reklamy w tym pasie drogowym. W związku z powyższym SKO utrzymało w mocy decyzję I instancji. W skardze z 28 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżył decyzję SKO z "(...)" sierpnia 2018 r., w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na Jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki, 2) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez nie działanie przez organ I instancji w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, w rezultacie opieszałe działania organu I instancji doprowadziły do wymierzenia Skarżącemu wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad, 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ I instancji Skarżącego o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki Strony, 4) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nie zapewnienie przez organ prowadzonemu postępowaniu zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, 5) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie na Stronę została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie części reklamy w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy wyjaśnić, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Należy jednak podkreślić, że stosując przepisy prawa materialnego i wymierzając karę pieniężną, organ zobowiązany jest również do respektowania ogólnych reguł postępowania, które gwarantują stronie określone uprawnienia. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie naruszenie ogólnych reguł postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Organ I instancji stwierdził 26 września 2017 r., nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez sporną reklamę. Organ potwierdził zajęcie pasa drogowego poprzez kolejne kontrole przeprowadzone: "(...)"października, "(...)"listopada, "(...)"grudnia 2017 r., "(...)"stycznia 2018 r. Pomiaru powierzchni reklamy przez uprawnionego geodetę dokonano 11 stycznia 2018 r. oraz wykonano mapę zajęcia pasa drogowego. Stronę natomiast o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji zawiadomił dopiero pismem z 30 stycznia 2018 r., karę pieniężną natomiast, nałożył za 127 dni, czyli za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 26 września 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Niejasne jest dlaczego organ zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 30 stycznia 2018 r. Oceniając prawidłowość działania organów w przedmiotowej sprawie, należy uwzględnić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono Stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Należy też uwzględnić, że wysokość kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, która wynosi zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia. Jak bowiem wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Niedopuszczalna jest w związku z tym sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów, w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. Zasady te zakreślają zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej, jeżeli ma ono pozostawać również w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd stwierdza, że organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), po dokonaniu ustaleń 26 września 2017 r. o zajęciu przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające m.in. na dokonaniu pomiaru powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego (co w niniejszej sprawie organ zrobił dopiero 11 stycznia 2018 r.), informując jednocześnie o tej czynności Skarżącego (czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił). Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponieważ organ I instancji nie poinformował niezwłocznie Strony o dokonanych ustaleniach i czynnościach, czyli dokonanym pomiarze powierzchni reklamy, czynność ta nie może stanowić o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji. Należy bowiem wskazać, że przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez Stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie Skarżącego, podjęte po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania i usunięcie reklamy z pasa drogowego. Skarżący zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie odebrał 6 lutego 2018 r., kontrolo dokonana natomiast "(...)" lutego 2018 r. wykazała brak spornej reklamy. Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, zgodnie z którym organ nie może nakładać kary pieniężnej za okres własnego zaniechania, w wyniku, którego naruszył ogólne przepisy postępowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ opóźnia wszczęcie postępowania, poprzez co naruszając interes prawny strony doprowadza do pogorszenia jej sytuacji prawnej, w przedmiotowej sprawie skutkującej nałożeniem wyższej kary pieniężnej. Organ dokonując pomiaru reklamy 11 stycznia 2018 r., podjął czynność, która mogła stanowić o wszczęciu postępowania, jednak nie powiadomił o tej czynności Strony bez zbędnej zwłoki. W związku z czym w ocenie Sądu, możliwość nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, może objąć okres od dnia wysłania do Strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.