II OSK 1862/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/18 w sprawie ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1120/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. i A. K. uchylił decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku określonych czynności lub robót budowlanych oraz odrzucił skargę E. K. Od ww. wyrok uczestnik postępowania M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ten wyrok w części, w jakiej Sąd I instancji uwzględnił skargę A. K. oraz zasądził zwrot kosztów postepowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 50 - 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz.1202, z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie przez sąd I instancji, iż przepisy te i opisany w nich tryb postępowania znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż prace budowlane objęte niniejszym postępowaniem został zrealizowane w latach 70-tych XX w., a w dacie zakończenia tych prac, ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jeszcze nie obowiązywała; 2) art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez kwestionowanie przed Sąd I instancji wyczerpującej ekspertyzy (opinii), sporządzonej przez osobę posiadająca, w tym zakresie wymagane doświadczenie poparte uprawnieniami budowlanymi; II. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", przez uwzględnienie skargi pomimo, iż istniały podstawy do jej oddalenia albowiem zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana bez naruszenie przepisów prawa i wyczerpującym postępowaniu dowodowo wyjaśniającym; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066, z późn. zm.), art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja organu II i I instancji wydana została w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy i nie wyczerpujące zbadanie istotnych okoliczności stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie złożył w skardze kasacyjnej oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, ze nie zasługują na uwzględnienie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy tejże skargi. Ponadto wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie zawiera podstawy wskazujące na naruszenie przepisów postepowania, jednakże ich uzasadnienie nie wskazuje na czym naruszenie to polegało, tj. jakich konkretnie uchybień dopuścił się Sąd I instancji, ani tym bardziej nie wykazuje wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie powtórzeniem fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku z jego części przedstawiającej stan faktyczny sprawy. Zawiera ono cytaty z uzasadnienia wyroku opisujące wydane przez organy rozstrzygnięcia i ich motywy. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. było stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art.7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80. Sąd I instancji uznał, że organy obydwu instancji, co najmniej przedwcześnie uznały, że roboty budowlane dotyczące odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. S. w Krakowie polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku nr [...] przy ul. S. zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji, że należy odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności przez inwestora robót budowlanych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postepowania organy nie dokonały, co zdaniem Sądu wnika z analizy przedłożonych akt administracyjnych sprawy, nie tylko zasadniczych ustaleń dotyczących zagospodarowania wód opadowych w budynku nr [...], ale straciły również z pola widzenia konieczność ustaleń dotyczących wpływu przedmiotowej kanalizacji opadowej na zamakanie fundamentów całej bryły budynku. W ocenie WSA w Krakowie dokumenty przedłożone w aktach w administracyjnych sprawy świadczą o tym, że organy obu instancji nie wyjaśniły tej kwestii. Nie wyjaśniły też dlaczego uznały, iż wewnętrzna kanalizacja opadowa w budynku nr [...] została zrealizowana prawidłowo tj. zgodnie z przepisami technicznymi, bo tylko w takiej sytuacji zasadne byłoby wydanie decyzji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedłożona jednostronicowa ekspertyza techniczna sporządzona w dniu 25 czerwca 2015 r. przez J. B. jak również jej uzupełnienie z 16 lutego 2017 r. nie zawierają szczegółowej analizy i oceny kanalizacji opadowej wykonanej w budynku nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem odwodnienia od strony północnej budynku w tym odwodnienia tarasu i utwardzonego zjazdu do garażu. Sąd uznał, ze ekspertyza ta jest lakoniczna i nie ustosunkowuje się do stwierdzonych zamoknięć i zawilgoceń widocznych na zdjęciach załączonych do protokołu oględzin z 2 lutego 2015 r. Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że J. B. wskazał, iż przed wejściem do pomieszczeń gospodarczych jest kratka chłonna, która – co wynika z pisma M. M. z dnia 2 maja 2017 r. - została zlikwidowana. W oparciu o powyższe stwierdzenie Sąd I instancji wywnioskował, ze przedmiotowy utwardzony zjazd w ogóle nie posiada odwodnienia. Wątpliwości Sądu budziły również zawarte w ekspertyzie, jego zdaniem niczym nie udokumentowane, stwierdzenie, że "woda opadowa prawie tam nie spływa" oraz wejście do garażu -ów zjazd - wyłożony kostką brukową "ma swoją naturalną przepuszczalność". Ekspertyzę tą Sąd I instancji posumował jako niczego nie wyjaśniającą i w konsekwencji nie pozwalającą na dokonanie istotnych ustaleń dotyczących przedmiotowego odwodnienia. Skarga kasacyjna zarzuca natomiast naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 151 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi pomimo, iż istniały podstawy do jej oddalenia albowiem zaskarżona do Sądu I instancji decyzja wydana bez naruszenia przepisów prawa i wyczerpującym postępowaniu dowodowo wyjaśniającym oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja organu II i I instancji wydana została w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy i nie wyczerpujące zbadanie istotnych okoliczności stanu faktycznego. Uzasadnienie skargi kasacyjne nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za zasadnością powyższych zarzutów. Jak już wskazano wyżej zawiera ono fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie kwestionując w żadnym stopniu powyższych stwierdzeń Sądu I instancji. Taka jego konstrukcja prowadzi przykładowo do tego, że w odniesieniu do kluczowego dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji dowodu w postaci ekspertyzy sporządzonej przez J. B., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "Odwodnienie budynku i przyłączenie tego odwodnienia do kanalizacji ogólnospławnej utwardzonego terenu jest prawidłowe, co potwierdzają: uzupełniona ekspertyza J. B., badania kontrolne PINB, a w szczególności pisma MPWiK.". Takie stwierdzenie nie odnosi się w żaden sposób do podniesionych przez Sąd I instancji zarzutów skierowanych do dowodu z tej ekspertyzy. Skarżący kasacyjnie nie podważył zatem dokonanej przez Sąd I instancji oceny tego dowodu. Także w odniesieniu do pozostałych argumentów Sądu I instancji, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako przemawiających za koniecznością uwzględnienia skargi, skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych kontrargumentów. Trudno tym bardziej doszukać się w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wykazania istotnego wpływu podniesionych w zarzutach uchybień na wynik postępowania. Niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż przepisy te i opisany w nich tryb postępowania znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż prace budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały zrealizowane w latach 70-tych XX w., a w dacie zakończenia tych prac, ustawa ta jeszcze nie obowiązywała. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Reguły normujące kwestię stosowania nowego prawa do stosunków powstałych pod rządami prawa dotychczasowego zostały zamieszczone w przepisie przejściowym, tj. w art. 103 tej ustawy. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 tego artykułu wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W powołanym wyżej przepisie przejściowym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie, ale także sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. dniem 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został zamieszczony w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy i dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. w odniesieniu do budowy obiektów, o której mowa w art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub, gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy to, nie można stosować wykładni rozszerzającej i rozciągać go również na inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., a w szczególności stosować go do robót budowlanych, których dotyczy niniejsza sprawa. Nie mamy bowiem w niej do czynienia z samowolnym wybudowaniem obiektu budowlanego lub jego części, lecz samowolnym wykonaniem robót budowlanych dotyczących odprowadzenia wód opadowych z budynku, a sprawa jest prowadzona nie w przedmiocie rozbiórki takiego obiektu lecz w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który to artykuł dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 861/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez kwestionowanie przed Sąd I instancji wyczerpującej ekspertyzy (opinii), sporządzonej przez osobę posiadająca, w tym zakresie wymagane doświadczenie poparte uprawnieniami budowlanymi jest nieprecyzyjny. Art. 81 c zawiera 4 ustępy: "1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. 2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. 4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia." W zarzucie naruszenia powyższego przepisu nie wskazano, której jednostki redakcyjnej on dotyczy. Treść zarzutu nie koresponduje zaś z żadną z tych jednostek. Ponadto zarzut ten nie został uzasadniony. W tej sytuacji nie było możliwe jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzutu. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.