II SA/Wa 832/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem) decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W.T. (zwanego dalej stroną/skarżącym) od decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu (zwanego dalej organem I instancji) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Organ I instancji odmówił stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego przez skarżącego. Jego zdaniem stanowisko organu uzasadnione jest wypłatą pomocy finansowej na rzecz strony na budowę domu mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, że okoliczność ta, pozwala na uznanie, iż prawo do lokalu Pana T. zostało zrealizowane. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię powołanych w odwołaniu przepisów ustawy o BOR. W jego ocenie, wobec wypłaty na jego rzecz wiele lat temu pomocy finansowej nie przysługuje mu uzyskanie w formie rzeczowej przydziału lokalu mieszkalnego, natomiast okoliczność ta nie wyłącza wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, a wobec tego wydania przez Szefa BOR decyzji o zachowaniu prawa do lokalu. Po rozpatrzeniu sprawy, Organ zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu (ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu Dz.U. z 2017 r. poz. 985, ze zm.; zwanej dalej ustawą o BOR obecnie zastąpiona przez ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa Dz.U. z 2018 r. poz. 138), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jego zdaniem z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o BOR wynikało, że prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu (pkt 1) albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu (pkt 2). Wskazał, że pierwotnym uprawnieniem funkcjonariusza BOR jest prawo do lokalu, które może zostać zrealizowane poprzez przydział lokalu albo wypłatę ekwiwalentu za rezygnację z lokalu (nie za rezygnację z prawa do lokalu). Wskazał, że analiza przepisu art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR prowadzi do wniosku, iż dopiero funkcjonariusz, który uzyskał (mógł uzyskać) przydział lokalu, może z niego zrezygnować. To zdaniem organu prowadzi do wniosku, zgodnie z którym przy badaniu przysługiwania prawa do ekwiwalentu wstępnie badana jest okoliczność, czy funkcjonariusz może uzyskać przydział lokalu. Organ wskazał, że w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR określone zostały przesłanki wyłączające przydział lokalu funkcjonariuszowi, w tym między innymi przesłanka udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych. Powołując się na dokumenty sprawy skarżącego wskazał, że na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1995 r. i aneksu do niej z dnia [...] grudnia 1999 r., skarżący będąc żołnierzem Jednostki Wojskowej [...] - Biuro Ochrony Rządu otrzymał pomoc finansową z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Pomoc finansowa przyznana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), przez żołnierzy zawodowych. Wobec czego zdaniem organu zaistniała wobec skarżącego przesłanka określona w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR wskazująca na brak uprawnienia Skarżącego do lokalu, tym samym nie jest on uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z przydziału lokalu. Mając na uwadze argumenty przedstawione w decyzji organ utrzymał w mocy decyzję Szefa BOR z dnia [...] grudnia 2017 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 76 ust. 1 ustawy o BOR poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, iż prawo do lokalu realizuje się domyślnie poprzez przydział lokalu, podczas gdy prawo do lokalu realizuje się albo poprzez przydział lokalu albo poprzez wypłatę ekwiwalentu, 2. art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, poprzez zastosowanie tego przepisu do trybu wynikającego z przepisu art. 87 ustawy o BOR, a w konsekwencji zrównanie "prawa do lokalu" wyrażającego się jako przydział lokalu albo wypłata ekwiwalentu z "przydziałem lokalu", 3. art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, poprzez szczegółowe badanie sytuacji mieszkaniowej skarżącego, podczas gdy do wydania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu wystarczy przedłożenie uprawnień, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2, 4. art. 76 ust. 1 ustawy o BOR, poprzez błędną wykładnię pojęcia "prawo do lokalu" i mylne utożsamianie tego pojęcia z kwestią związaną z przydziałem lokalu, 5. art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nie zastosowaniu alternatywy rozłącznej pomiędzy słowami "przydział lokalu", a "wypłacenie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu", 6. zastosowanie niewłaściwej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a w konsekwencji zrównanie skutków udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie ustawy z 1976 r. ze skutkami ustawy z 1995 r. Sformułował również zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Szefa BOR, obarczonej rażącymi naruszeniami prawa materialnego. Jego zdaniem, zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o BOR prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Podniósł, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wskazał, że Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej przydziela funkcjonariuszowi lokal, przy czym z art. 84 ust. 2 wynika, że lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, któremu zrealizowano prawo do lokalu przez wypłacenie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 (pkt 1), posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbą lub w miejscowości pobliskiej lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny (pkt 2) oraz w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej. Podniósł, że na podstawie art. 87 ust. 1 funkcjonariusz zwolniony ze służby pełnionej jako służba stała zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury (pkt 1) albo renty inwalidzkiej (pkt 2). Wskazał, że z art. 87 ust. 4 wynika, że zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu stwierdza w drodze decyzji administracyjnej Szef BOR na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w art. 87 ust. 1 i 2 (członkowie rodziny) wydanego przez organ emerytalny. Skarżący wskazał, że nie ubiega się o "fizyczny" przydział lokalu, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ustawy o BOR, lecz o wydanie decyzji o zachowaniu prawa do lokalu na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy o BOR. Jego zdaniem decyzja o zachowaniu prawa do lokalu powinna zostać wydana niezależnie od tego, czy funkcjonariusz/były funkcjonariusz zamierza się ubiegać o przydział lokalu albo wypłatę ekwiwalentu. Organ administracji powinien stwierdzić zachowanie prawa do lokalu na podstawie przedłożonego przez uprawnionego zaświadczenia o zachowaniu prawa do emerytury. Organ nie jest upoważniony w takim przypadku do szczegółowego badania sytuacji mieszkaniowo-socjalnej funkcjonariusza, a kompletny wniosek wiąże organ. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie zachowania prawa do lokalu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i stwierdził, że skarżący otrzymał pomoc finansową na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., zatem uprawnienie określone w art. 83 zostało zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Skarżący domaga się stwierdzenia zachowania prawa do lokalu, gdyż, według niego, stanowi ono przesłankę do ubiegania się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. W skardze, wskazuje, że cyt.: "Skarżący pragnie przypomnieć, iż nie ubiega się o "fizyczny" przydział lokalu, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ustawy o BOR, lecz o wydanie decyzji o zachowaniu prawa do lokalu na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy o BOR (...)". Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przez emeryta policyjnego ustawa rozumie m.in. funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Biurze Ochrony Rządu (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy). W świetle w art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, prawo do lokalu realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu; 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W świetle przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o BOR lokal mieszkalny przydziela Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 1 tej ustawy). Należy zauważyć, że jak słusznie wskazuje organ, że przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy winny być interpretowane i analizowane łączne, a nie wybiórczo z powoływanie się na poszczególne artykuły czy też ustępy. Na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o BOR, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, które zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o BOR realizowane jest poprzez przydział albo wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Z powyższych przepisów wynika, iż dopiero funkcjonariusz, który uzyskał lokal mieszkalny, bądź jest uprawniony do jego przydziału może z niego zrezygnować, aby uzyskać ekwiwalent pieniężny. Tym samym, funkcjonariusz, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego nie jest uprawniony do uzyskania ekwiwalentu za rezygnację z tego lokalu (skoro nie przysługuje lokal, to tym bardziej nie przysługuje ekwiwalent za jego brak). W przedmiotowej sprawie skarżący nie uzyskał lokalu, gdyż wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, tj. przesłanka wskazana w pkt 5 - udzielenie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych. Skarżącemu, jako żołnierzowi Jednostki Wojskowej [...], na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1995 r. i aneksu do niej z dnia [...] grudnia 1999 r., przyznano pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 143 ust. 3 ustawy o BOR , uprawnienia nabyte na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2018 poz. 133 t.j.) przez żołnierzy zawodowych Jednostki Wojskowej Nr [...] - Biuro Ochrony Rządu, którzy zostali funkcjonariuszami BOR, stały się uprawnieniami mieszkaniowymi funkcjonariuszy BOR w rozumieniu tej ustawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Skarżący nie jest uprawniony do uzyskania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nie nabył – zgodnie z postanowieniami ustawy o BOR – uprawnienia do tego lokalu, stąd jako zasadne uznać należy decyzje organu I i II instancji. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy rozstrzygając sprawę – oparły się na materiale prawidłowo zebranym i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.