III OSK 1374/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1096/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. II SA/Wa 1096/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydobycie określonych informacji z ich szerszego zbioru sprawia, że dochodzi do przetworzenia informacji; b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu w odniesieniu do informacji prostych, których żądał skarżący; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1. u.d.i.p., poprzez zaaprobowanie bezprawnej odmowy udostępnienia informacji prostej. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji organu w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zażądało również przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że żadna z czynności koniecznych od udzielenia informacji z osobna, jak i wszystkie razem, nie przesądzają o tym, że informacje te stanowią informację przetworzoną. Poza tym, gdyby nawet przyjąć, że pełna realizacja wniosku wiązała się z koniecznością dokonania przetworzenia informacji publicznych i brak jest interesu publicznego w dokonaniu takiego przetworzenia, należy stwierdzić, że nie oznacza to, że organ jest zwolniony z obowiązku udostępnienia jakichkolwiek informacji. Interpretując art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z punktu widzenia treści i ratio legis art. 61 Konstytucji RP, wypada raczej uznać, że organ ma obowiązek udzielenia żądanych informacji, w takim zakresie, w jakim nie wiąże się to z przetworzeniem. Stanowisko takie jest też ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Jeżeli żądanie wnioskodawcy w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia" (tak wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. II SAB/Sz 45/11 i in.). W piśmie procesowym z [...] czerwca 2019 r., do którego dołączono odpowiedź na skargę kasacyjną z [...] maja 2019 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia dalszych rozważań przypomnieć jedynie wypada istotę sprawy. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie [...] wystąpiło do MSWiA o udostępnienie kalendarza Ministra za okres 22.11.2016 – 21.03.2017 albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny; osób, z którymi odbyło się spotkanie; instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. (Były też inne pytania, ale zostały rozdzielone i załatwione inaczej). Organ pismem poinformował, że kalendarz Ministra nie jest dokumentem urzędowym i nie podlega udostępnieniu, a co do pozostałej treści dotyczącej spotkań, ich miejsca, daty, osób z którymi Minister się spotykał – wydał decyzję odmowną uznając, że jest to informacja przetworzona. Ponadto wskazał, że Stowarzyszenie zmierza do obejścia utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, że kalendarz nie jest dokumentem stanowiącym informację publiczną. Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję odmowną, podzielając stanowisko Ministra o tym, że jest to informacja przetworzona, a nie zachodzą przesłanki do udzielenia takowej. Ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zasady należy się zgodzić, choć zostało ono dość lakonicznie uzasadnione. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uzasadnia to wniosek, że prawo do informacji obejmuje informacje o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi z kolei do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10, LEX nr 737513). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym powszechnie, że terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK 2914/13). Także elektroniczna księga wejść i wyjść nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych, ponieważ jest to nośnik zawierający informację sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa, ma charakter wewnętrzny, czysto techniczny, pomocniczo służy do zarządzania budynkiem, nie jest przy tym tworzony w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. W istocie elektroniczna księga wejść i wyjść do budynku ministerstwa służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu (zob. wyrok NSA z 3.03.2017 r. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). Wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń, w jakich uczestniczył Minister (w tym również dat, osób, miejsc) w zakreślonym okresie, można byłoby zatem zakwalifikować jako dane o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), z zastrzeżeniem, że dotyczy to tych spotkań, które odbywały się w ramach realizacji zadań publicznych, w związku w ustawową działalnością organu. Należałoby je więc wyselekcjonować spośród wszystkich odbytych spotkań, wizyt (w tym stricte prywatnych, czy też politycznych, odbytych bez związku z wykonywaniem zadań publicznych), ale najpierw trzeba byłoby ustalić wszystkie te spotkania. Nie jest natomiast jasne, czy chodziło tylko o spotkania z podmiotami zewnętrznymi, czy też te w ramach wewnętrznej struktury urzędu. Ustalenie i wyselekcjonowanie liczby, terminów, osób i miejsc spotkań, które związane były z ustawową działalnością organu, może stanowić informację przetworzoną, bowiem z całą pewnością takie ustalenia nie mogą być oparte wyłącznie na danych już zapisanych, wynikających z jednego bądź kilku dokumentów, przy czym, jak wspomniano już wcześniej, kalendarz Ministra, jako dokument pomocniczy, o wewnętrznym charakterze, nie stanowi dokumentu urzędowego, na którym można wyłącznie opierać takie ustalenia. Nie ma też żadnej pewności, że taki wykaz będzie kompletny. Jak natomiast podnosi się na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej" (wyrok NSA z 2.06.2022 r. III OSK 5070/21, LEX nr 3350765.), co w pełni można odnieść do okoliczności tej sprawy. Podzielić należy bowiem stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] maja 2019 r., że prowadzony w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji kalendarz Ministra jest nośnikiem informacji roboczych i pomocniczych, odnotowywanych przez najbliższych współpracowników. Uwzględniane w nim spotkania nie zawsze mają miejsce. Zaplanowane czynności są bowiem przekładane, odwoływane lub zastępowane innymi, co nie zawsze jest aktualizowane w kalendarzu, stąd też nie ma on charakteru wiążącego. Udzielenie zatem informacji w sposób zgodny z żądaniem wymagałoby sięgnięcia po wiele różnych dokumentów źródłowych, innych niż przedmiotowy kalendarz, dokonania ich analizy i selekcji, skopiowania oraz przygotowania zupełnie nowej informacji o odbytych przez Ministra spotkaniach, według wskazanych we wniosku kryteriów, co czyni niewątpliwie żądaną informację przetworzoną, a nie prostą. Poza tym, powielone wyłącznie z kalendarza dane należałoby, w kontekście informacji publicznej, traktować tak samo jak sam kalendarz. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani przez jego błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ z uwagi na przedstawioną wyżej analizę tego, co w kontekście spotkań Ministra można uznać za informację publiczną i jakie czynności są niezbędne do jej przygotowania, nie mamy tu do czynienia ze zbiorem informacji prostych, wymagających jedynie wydobycia z istniejącego zbioru. W konsekwencji nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1. u.d.i.p., poprzez zaaprobowanie bezprawnej odmowy udostępnienia informacji prostej, który to zarzut na dodatek tylko pozornie odnosi się do przepisów postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku oddalono natomiast wniosek o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, z tego względu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została udzielona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Pierwotnie bowiem pismo z [...] maja 2019 r. zostało skutecznie zwrócone nadawcy w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. Nie jest bowiem zasadne twierdzenie pełnomocnika organu, że nie znał on zakresu umocowania pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia. Już z pełnomocnictwa złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji (w dniu 18 lutego 2019 r.) przez radcę prawnego A. K. wynika, że jest on umocowany także do reprezentowania Stowarzyszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.