V SA/Wa 1521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Domu Pomocy Społecznej ... w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] w [...] (dalej: "Skarżący", "Strona", "DPS") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2018 r., nr [...] (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżący wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za wskazany wyżej okres. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezes Zarządu PFRON, działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. art. 26b ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) - dalej "ustawa o rehabilitacji, odmówił Skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Podniósł, że Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansowaną ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) - dalej: "u.f.p.". Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. Z tej przyczyny Prezes Zarządu PFRON odmówił Skarżącemu wnioskowanego dofinansowania. Skarżący złożył odwołanie od decyzji. Kontrolowaną decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Pracy Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki określone w treści przepisów art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Powołując następnie treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stwierdził, że zasadniczy wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samorządowych jednostkach budżetowych, są finansowane ze środków publicznych. Zauważył przy tym, że pojęcie "środków publicznych" należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych. Następnie wskazał, że Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Powiatu [...], zaś z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Zatem w rozpoznawanej sprawie Skarżącemu jako jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych, nie przysługują wnioskowane dopłaty do wynagrodzeń. Pozostałe zarzuty odwołania Minister uznał za chybione, w tym zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Wskazał, że stosuje taką samą wykładnię prawa w stosunku do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a pozostających w tej samej sytuacji prawnej. Skarżący nie zgodził się z opisaną decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że zapis art. 26 ust. 7 ww. ustawy wyklucza Skarżącego z kręgu pracodawców uprawnionych do otrzymania dofinansowania ze względu na pojęcie środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych, do której stosowania ustawodawca nie odsyła i definicji środków publicznych do ustawy o rehabilitacji nie wprowadził, w sytuacji w której prawidłowa wykładania tego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do dyrektyw językowych, z pominięciem innych, w szczególności bez uwzględnienia funkcji przepisu, art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez nieuzasadnioną, radykalną zmianę zajętego uprzednio stanowiska przez PFRON, w którym wskazano, że wskutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w 2016 r. DPS spełnia przesłanki otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz uznano, iż sprawa nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania przesłanki ustawowej wynikającej z art. 26b ust. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji za okresy sprawozdawcze: marzec, kwiecień 2016 r. Uzasadniając skargę Skarżący zauważył, że fakt, iż w świetle art. 9 pkt 10 u.f.p., jest jednostką sektora finansów publicznych, nie wyklucza możliwości uzyskania dofinansowania z PFRON do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wskazał, że wnioskowane dofinansowanie stanowi swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. W ocenie Strony w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, gdyż wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych finansowane są ze środków pochodzących z prowadzonej przez Stronę działalności (odpłatność za pobyt mieszkańców w DPS), tj. z przychodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Ponadto zdaniem Skarżącego nie ma podstaw do dokonywania wykładni art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji tylko w oparciu o zwrot "środków publicznych" bez powiązania finansowania z celem tego finansowania, a prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do zastosowania dyrektyw językowych. Odpowiadając na skargę, Minister wystąpił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej - "p.p.s.a.". Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organy odmówiły Skarżącemu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego pracowników niepełnosprawnych bowiem uznały, że DPS uzyskuje na wynagrodzenia środki pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Natomiast z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych lecz ze środków z tytułu odpłatności za pobyt w DPS. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W świetle art. 9 pkt 10 u.f.p. Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych działająca w formie jednostki budżetowej Powiatu [...] (co nie jest kwestionowane w sprawie i wynika ze Statutu DPS). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Również w § 8 Statutu Skarżącego wskazano, że pokrywa on swoje wydatki z budżetu Powiatu [...], a uzyskane dochody odprowadza do tego budżetu. Zatem Skarżący jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów, zaś pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego, tj. Powiatu [...]. Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 u.f.p., środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Jeżeli natomiast Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych to w konsekwencji wszystkie jego przychody są środkami publicznymi. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wyjaśnić należy, że fakt przyznania dofinansowania za marzec i kwiecień 2016 r. pozostaje bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy. Minister był bowiem zobowiązany do odstąpienia od uprzedniego wadliwego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON (nota bene nie wyrażonego w formie decyzji) z momentem uzyskania świadomość tego stanowiska. Obowiązkiem organu było zatem prawidłowe zastosowanie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Natomiast fakt uprzedniego, nieprawidłowego uznania, że Strona spełnia przesłanki otrzymania dofinansowania nie może stanowić podstawy do wydania korzystnej dla Skarżącego decyzji zgodnie z jego żądaniem. Sąd nie dopatrzył się zatem zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 k.p.a. W szczególności art. 8 § 2 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego i nie stoi ponad wynikającą z art. 6 k.p.a., ale co istotne przede wszystkim z art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu. Należy zatem przyznać rację organowi, który słusznie wskazał, że ze względu na status DPS – jednostka sektora finansów publicznych – w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym wyłączenia z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika z: przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzących z innych źródeł; wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Powyższe stanowisko zostało należycie uzasdnione w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że [...] w [...], zgodnie z art. 9 pkt 3 u.f.p. jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Powiatu [...], w związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiedniego budżetu. Organ podkreślił również, że zapis ustawy o finansach publicznych wobec jednostek budżetowych jest jednoznaczny, a następnie prawidłowo zauważył, iż doszukiwanie się przez Stronę dochodów, które nie byłyby odprowadzane do budżetu Powiatu [...] jest obejściem przepisów prawa. Wobec powyższego organ nie mógł przychylić się do żadania Strony. Jednoczesnie Sąd zgodził się z dokonaną przez Ministra wykładnią art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Minister wyjaśnił bowiem, że możliwość wypłaty środków publicznych nie może być interpretowana w sposób rozszerzający ani zawężający, a decydujące znaczenie w procesie wykładni prawa dotyczacego pomocy publicznej powinna mieć w realiach sprawy wykładnia językowa. Organu odwoławczy był uprawniony do uznania za niedopuszczalną taką wykładnię, której wynik byłby całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem analizowanego w tej sprawie przepisu, w sytuacji w której inne niż językowa reguły interpretacyjne nie stanowią racjonalnej i przekonującej podstawy do takiej ingerencji w treść przepisu. Nie tylko wykładnia językowa, ale i celowościowa sprzeciwia się zaakceptowaniu stanowiska Skarżącego. Jego aprobata prowadziłaby w konsekwencji do zaakceptowania możliwości udzielania pomocy publicznej samorządowej jednostce budżetowych, finansującej wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych finansów i odprowadzajacej dochody na rachunek budżetu. W świetle powyższego należało przyjąć, że wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji Strony są środkami publicznymi. To zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez Skarżącego. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia przez Ministra powołanych w skardze przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił, orzekając jak w wyroku. ----------------------- 6