II OSK 1577/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 658/18 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 658/18 oddalił skargę A. N. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie uchylenia na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "Kpa") własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K., gmina C., jako 1/6 udziału w działce nr [...] o pow. 0,5432 ha na rzecz skarżącego. Jak stwierdził Sąd I instancji, instytucji uchylenia ostatecznej decyzji nie można traktować jako służącej ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej niekorzystną dla strony decyzją. Podstawę prawną decyzji Starosty Powiatu B. z [...] lipca 2017 r., której uchylenia domaga się skarżący, stanowił art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53; dalej: "ustawa zmieniająca"). Co do niedopuszczalności zwrotu udziału we współwłasności na rzecz skarżącego w trybie art. 6 ustawy zmieniającej, wypowiedział się WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Bk 786/16. W wyroku tym stwierdzono, że art. 6 ustawy zmieniającej, nie daje możliwości zwrotu ułamkowego udziału we współwłasności nieruchomości. W sprawie występuje kolizja interesu społecznego i słusznego interesu strony z obowiązującymi przepisami. W przypadku takiej kolizji nie ma możliwości zastosowania postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 154 Kpa. Uchylenie decyzji bądź jej zmiana w tym trybie oznaczałoby usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z wiążącą wykładnią art. 6 ustawy zmieniającej. Słusznie zatem stwierdzono, że decyzja ta nie może być uchylona bądź zmieniona na podstawie art. 154 Kpa. Legalności tego stanowiska nie podważają zarzuty skargi, które generalnie sprowadzają się do zarzutów postawionych przeciwko decyzji z [...] lipca 2017 r. oraz decyzji scaleniowej. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone w trybie art. 154 Kpa ogranicza się do ustalenia dwóch kwestii, tj. tego czy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze strona nie nabyła prawa oraz czy za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawidłowe ustalenia w tym zakresie uniemożliwiały zastosowanie tego trybu w przedmiotowej sprawie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego: - art. 6 ustawy zmieniającej poprzez odmowę przyznania prawa własności nieruchomości skarżącemu, w sytuacji, gdy skarżący spełnił przesłanki przyznania własności nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "Ppsa") w zw. z art. 154 Kpa poprzez ustalenie, iż ww. decyzja Starosty z 2017 r. nie zasługuje na uchylenie ze względu na brak interesu społecznego lub słusznego interesu strony, w sytuacji gdy WSA przyznaje, że interes społeczny lub słuszny interes strony istnieją; - art. 141 § 4 Ppsa przez nieprecyzyjne i ogólnikowe uzasadnienie motywów wyroku, zawierające wewnętrzne sprzeczności, w konsekwencji czego uzasadnienie nie przedstawia obrazu prawidłowej kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie; - art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 Kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przez Starostę; - art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszającą interes społeczny, interes obywateli i wydaną z naruszeniem przepisów. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu B. z [...] czerwca 2018 r. oraz decyzji Starosty Powiatu B. z [...] lipca 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. 4. W replice na odpowiedź skarżący odniósł się do argumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 5.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy zacząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej zasad zmiany i uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 Kpa. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zmodyfikować decyzję w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jak również pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Organ wydając decyzję w trybie art. 6 ustawy zmieniającej nie dysponuje jednak jakimkolwiek luzem decyzyjnym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie wydawana jest decyzja pozytywna, natomiast w przypadku braku spełnienia przesłanek wydaje decyzję negatywną. Decyzje wydawane w tym trybie nie mają zatem charakteru decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej nie należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. 5.4. W tym kontekście należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na całkowite niezrozumienie przez jej autora charakteru instytucji uchylenia decyzji. Celem skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie wadliwości decyzji z [...] lipca 2017 r. o odmowie przyznania na rzecz skarżącego prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K., gmina C., jako 1/6 udziału w działce nr [...] o pow. 0,5432 ha. Wydając tą decyzję organ zastosował się wprost do oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Bk 786/16. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, wobec jednoznacznej wykładni art. 6 ustawy zmieniającej dokonanej w tym wyroku, niedopuszczalne było orzekanie o zwrocie udziału w nieruchomości. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości tj. współwłasność, oznaczał konieczność negatywnego załatwienia wniosku skarżącego. Wskazywanie w skardze kasacyjnej rozwiązanie, aby starosta, po uchyleniu decyzji odmownej wystąpił do organu samorządowego o dobrowolny zwrot na rzecz Skarbu Państwa udziału w działce (np. w trybie darowizny), w celu wykonania ustawowego zadania państwowego przez starostę, nie ma jakiegokolwiek związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji. 5.5. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ustawy zmieniającej jest całkowicie niezasadny. Organ odmawiając uchylenia ww. decyzji Starosty nie orzekał w ogóle w trybie tego przepisu i w żadnym razie nie odmówił przyznania prawa własności nieruchomości skarżącemu, dlatego Sąd I wydając zaskarżony wyrok nie naruszył tego przepisu. 5.6. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut ten może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 5499/16). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i w sposób klarowny przedstawił swoje stanowisko co do legalności decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, wskazując, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem decyzji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. 5.7. Również trzy pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ani interes społeczny ani słuszny interes strony nie przemawiały za uchyleniem decyzji, która odmawiała przyznania skarżącemu nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 154 Kpa. Nie doszło również do naruszenia art. 9 i art. 7 Kpa. Okoliczności sprawy są bowiem jednoznaczne – brak podstaw do odmowy uchylenia decyzji. Kwestie związane z niezrozumieniem przez skarżącego decyzji z 6 lipca 2017 r. i ewentualnego naruszenia zasad postępowania w postępowaniu dotyczącym wydania tego pierwotnego rozstrzygnięcia nie mają jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. 5.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.