II SA/Lu 895/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Pismem z dnia [...] lutego 2018r. J. P. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie budynku posadowionego na działce nr [...] położonej za ulica [...] w w B.. Zdaniem zawiadamiającego budynek został wybudowany bez formalnej dokumentacji. W trakcie oględzin w dniu [...] kwietnia 2018 r. stwierdzono, iż na działce zlokalizowany jest budynek o tradycyjnej konstrukcji drewnianej balowej z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką posiadający wymiary 10,60 m x 7,65 m. Do omawianego budynku przylega wiata o wymiarach 7,65 m x 6,0 m, która posiada spadek w kierunku działki nr ewid. [...], wody opadowe z wiaty odprowadzane są za pomocą urządzeń do tego służących na teren działki inwestora. Organ ustalił, że budynek został wybudowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego budynku konstrukcji drewnianej, jako eksponatu wystawienniczego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, niepełniącego żadnych funkcji użytkowych, do którego Starosta B. pismem z dnia [...] lutego 2005r. nie wniósł sprzeciwu. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany domku letniskowego, zawierający pismo Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2004 r. w którym opiniuje się pozytywnie lokalizację budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej, posadowionego na stopach fundamentowych, o powierzchni zabudowy 6,0 m x 9,0 m na działce nr ewid.[...] art. 51 jako eksponatu wystawowego prowadzonej działalności gospodarczej. Organ uznał, że budynek został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem, brak jest zatem podstaw do wydania inwestorowi nakazów na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] lipca 2018r. postępowanie w sprawie umorzył. Po rozpoznaniu odwołania J. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy potwierdził zasadność umorzenia postępowania. Zwrócił uwagę, że w dacie dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku obowiązywały przepisy Prawa budowlanego w myśl których budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 1 pkt 25 i art. 30 ust. 1). Przedmiotowy budynek nie stanowi jednak tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego eksponat wystawowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, bowiem jest usytuowany na terenie nieprzeznaczonym na cele wystawowe, dlatego też inwestor, po uzyskaniu pozytywnej opinii Burmistrza Miasta B. o lokalizacji, dokonał zgłoszenia jego budowy Staroście Biłgorajskiemu, który przyjął je bez sprzeciwu. Przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu świadczy o tym, iż budowa objęta zgłoszeniem jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego bada zgodność budowy z dokonanym zgłoszeniem. Taka zgodność została stwierdzona, co dalsze postępowanie czyni bezprzedmiotowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. podkreślił, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika wprost, że obiekt budowlany został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, który nie wymagał pozwolenia na budowę, albo który jest tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym eksponat wystawowy (co wynika z projektu budowlanego budynku) niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych i usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel. Tymczasem działka położona była w obszarze nie posiadającym planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze zalewowym; zalesionym (aktualnie Natura 2000). Obiekt ten jest wyposażony w instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną i jest użytkowany w celach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił wielu istotnych okoliczności, m. in. nie ustalił statusu przedsiębiorcy - inwestora (przekształceń podmiotowych), nie ustalił adresu/ miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, nie ustalił też, czy na wskazanym obszarze budynek o takiej funkcji (wystawniczej) mógł legalnie być postawiony w kontekście obowiązywania/nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Przy budynku tymczasowym okres jego bytu powinien być zamknięty. Organ kontrolny w ogóle nie odniósł się do funkcji jaką pełni, w jakich celach był użytkowany na dzień kontroli. Z rejestru ewidencji gruntów dla tego obszaru wynika, że jest to teren mieszkaniowy. W ocenie skarżącego bez uprzedniego kompleksowego, zupełnego zebrania i analizy materiału dowodowego umorzenie postępowania jest nieuzasadnione, a nawet stanowi nadużycie władczej pozycji organu oraz naruszenie interesu społecznego. Organy prowadzące postępowanie powinny poczynić wszelkie ustalenia w zakresie możliwości przywrócenia porządku prawnego na podstawie przepisów i planów obowiązujących w dacie badania sprawy dla przywrócenia porządku przestrzennego i prawnego w oparciu o aktualne akty prawne, w tym plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego organ I instancji nie ustalił, czy inwestor dysponował taką decyzją, wskazując jedynie na pozytywną opinię Burmistrza Miasta B. w zakresie lokalizacji budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej, posadowionego na stopach fundamentowych o pow. zabudowy 6,0 m x 9,m na działce nr ewid.[...] ark. [...] jako eksponatu wystawowego prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z orzecznictwem, aby zaliczyć tymczasowy obiekt budowlany do eksponatu wystawowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 25 prawa budowlanego, należy mieć jednoznacznie określone przeznaczenie terenu, na którym obiekt taki jest usytuowany, na cele wystawowe. Na dzień inwestycji miasto B. nie miało uchwalonego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem o ewentualnej możliwości potraktowania terenu ww. działki jako terenu wystawowego mogła przesądzić jedynie stosowna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, której nie było, a opinia Burmistrza Miasta B. o lokalizacji jest bez znaczenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że na dzień dzisiejszy miasto B. ma już obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i z tego planu nie wynika, aby działka nr ewid.[...] ark. [...] położona w B. była terenem wystawowym. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu organu odwoławczego rację ma skarżący dowodząc, że ustalone w sprawie okoliczności nie dają wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania. Bez wątpienia organ nadzoru budowlanego analizując sprawę w tym zakresie powinien dysponować konkretnymi danymi co do techniczno-budowlanej charakterystyki budynku, jego przeznaczenia i wykorzystywania tak, aby możliwe było rzetelne zakwalifikowanie obiektu budowlanego na gruncie przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2018r. poz. 1202 ), stanowiących o przypadkach, kiedy roboty budowlane mogą być rozpoczęte na podstawie pozwolenia bądź zgłoszenia. Właśnie kwalifikacja robót budowlanych na gruncie wymienionych przepisów determinuje wybór właściwego trybu ich legalizacji, uregulowanego w przepisach art. 48 i 49b oraz art. 50–51 ustawy. Rzeczywiście w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższa reguła nie ma jednak zastosowania, jeśli zostanie ustalone, że rzeczywistym zamiarem inwestora była obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, w takim przypadku zgłoszenie nie może zostać uznane za skuteczne. W wyroku z dnia 5 maja 2016r. ( II OSK 1944/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu z powołanego przepisu oraz z art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to organ na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Kwestii tej w ogóle nie rozważano, koncentrując się wyłącznie za tym, że zgłoszenie zostało dokonane, a wykonane roboty nie odbiegały od określonych w nim warunków. Akta sprawy nie zawierają samego zgłoszenia, nie wiadomo zatem jakie roboty miały zostać wykonane i jaki był ich zakres. Znajdujący się w aktach projekt budowlany, opisany jako załącznik do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] lutego 2005r. dotyczy budowy domku letniskowego – eksponatu wystawienniczego. Natomiast w piśmie z dnia [...] lutego 2005r. Starosta B. informując o braku sprzeciwu, wskazał na roboty budowlane polegające na montażu tymczasowego budynku konstrukcji drewnianej jako eksponatu wystawienniczego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą niespełniającego żadnych funkcji użytkowych. Przedmiotowego budynku nie sposób jednak zaliczyć do obiektów budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie zgłoszenia, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Natomiast stosownie do art. 3 pkt. 5 przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 luty 2017r. ( II OSK 1261/15 opubl. w CBOSA ) wyjaśnił, że definicja ta wskazuje dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię tworzą z kolei obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Przy czym zawarte w powyższym przepisie wyliczenie drugiej z wymienionych kategorii tymczasowych obiektów budowlanych nie ma charakteru zamkniętego. Z powyższego wynika, że pierwszą kategorię tymczasowych obiektów budowlanych tworzą takie, co do których inwestor zakłada, że okres ich użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna. Założenie to nie może mieć wyłącznie charakteru subiektywnego. Ta cecha obiektu budowlanego wynika z jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. Zatem elementy przygotowania i wykonania inwestycji wskazują, że dany obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania. Natomiast zaliczenie do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, to jest takich, które charakteryzują się tym, że obiekty te są niepołączone trwale z gruntem podlega każdorazowo ocenie organu architektoniczno-budowlanego w kwestii spełnienia warunku nietrwałego związania z gruntem. Ocena ta dokonywana jest na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, zamiaru inwestora, a zwłaszcza treści projektu budowlanego, o ile taki został sporządzony. Przy czym wskazane w art. 29 ust.1 pkt. 12 ustawy zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie nie dłuższym niż 120 dni od daty rozpoczęcia budowy. Przeprowadzone oględziny w dniu [...] kwietnia 2018r. nie wspominają nic o sposobie połączenia budynku z gruntem, wskazując jedynie, że ma on tradycyjną drewnianą konstrukcję balową o wymiarach 10,6 x 7,65 z przylegającą do niego wiatą o wymiarach 7,65 x 6m. Jednak projekt budowlany zakłada umocowanie budynku w gruncie słupkami żelbetowymi o wymiarach 25x25 cm i głębokości 80 cm, co oznacza trwałe związanie z gruntem. Przedmiotowego domku letniskowego nie sposób zatem uznać za tymczasowy obiekt budowlany. W powołanym wyroku NSA uznał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Ponieważ budynek nie został dotychczas rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce, mimo upływu 120 dni od daty rozpoczęcia budowy, jest oczywiste, że inwestor zakładał jego użytkowanie na czas dłuższy, niż podany okres, co wykluczało możliwość jego realizacji na podstawie zgłoszenia. Do takiej konkluzji doszedł również organ odwoławczy, mimo to uznał brak podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek nakazów, skoro zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Organ zdaje się jednak nie zauważać, że Starosta brak sprzeciwu odniósł nie do budowy jakiegokolwiek budynku, ale ściśle określonego domku letniskowego - eksponatu wystawienniczego. Również w piśmie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2004r. pozytywnie zaopiniowano lokalizację budynku letniskowego jako eksponatu wystawienniczego, informując, że znajduje się w obszarze zalewowym rzeki C. Ł.. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jak zakwalifikował budynek, uznając, że zachodziło tutaj odstępstwo od ogólnej reguły wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, jeśli odrzucił koncepcję eksponatu wystawienniczego, który był przedmiotem zgłoszenia. Nie ma też racji organ odwoławczy utrzymując, że budynek wybudowano zgodnie ze zgłoszeniem, skoro zgodnie z projektem budowlanym jego wymiary to 9 x 7,4 m, natomiast według oględzin 10,6 x 7,65m. Projekt nie przewidywał także tarasu, którego realizację dokumentuje materiał zdjęciowy. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że nie było podstaw do umorzenie postępowania, ale organy powinny prowadzić je w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c ) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.