II OSK 791/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1285/16 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na lokalizacje inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r. uwzględnił skargę K. K. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) marca 2016 r. nr (...), oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na lokalizację przedsięwzięcia oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem z (...) lutego 2016 r. o udzielenie, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej udp), zgody na lokalizację budynku garażowo-gospodarczego na działce nr (...) położonej w miejscowości B. w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady (...). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z (...) lutego 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przywołany we wniosku przepis art. 43 ust. 2 udp nie przewiduje możliwości zmniejszenia minimalnej odległości obiektu budowlanego od krawędzi jezdni autostrady. W konsekwencji wydanego postanowienia skarżący, wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z (...) marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z (...) lutego 2016 r. Organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podniósł, że przepis art. 43 ust. 2 udp wprowadza w stosunku do obiektów budowlanych, które mają powstać przy drogach ogólnodostępnych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych instytucję odstępstwa od minimalnych ustawowych odległości wymienionych w art. 43 ust. 1 udp, ze względu na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, natomiast nie stanowi o takim odstępstwie dla obiektów budowlanych sytuowanych przy drogach ekspresowych i autostradach. W ocenie organów obu instancji oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do badania zasadności zmniejszenia odległości obiektu budowlanego od drogi ekspresowej bądź autostrady, czyli do wydania merytorycznej decyzji, czy to pozytywnej dla wnioskodawcy, czy też negatywnej. Skargę od powyższego postanowienia wniósł skarżący zarzucając naruszenie: art. 61a Kpa w zw. z art. 6 Kpa oraz § 47 ust. 6 Uchwały Nr (...) Rady Gminy Z. z dnia (...) kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części obejmującej sołectwa: B., B., K., K., M., N., N., P., R., R., W. - poprzez uznanie, że nie było prawnych podstaw do orzekania w sprawie, mimo iż w rzeczywistości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zarządcom dróg opiniowanie podobnych wniosków i pozwala wyrazić zgodę na lokalizację inwestycji, a więc powszechnie obowiązujące prawo (prawo miejscowe) zawiera regulację prawną przewidzianą dla przedmiotowego żądania, które powinno być rozpatrzone. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 27 września 2016 r. powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji błędnie zinterpretowały dyspozycję art. 61a § 1 Kpa i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku albowiem organ miał podstawę prawną - art. 43 ust. 2 udp - do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia treści żądania wynikającego z pisma z (...) lutego 2016 r. o udzielenie zgody na lokalizację budynku garażowo-gospodarczego. Organ powinien był wszcząć postępowanie administracyjne i analizując stan faktyczny sprawy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 43 udp, pozytywne bądź negatywne dla strony w zależności od poczynionych ustaleń. Organ natomiast ograniczył się do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania błędnie uznając, iż brak możliwości zastosowania odstępstwa przy lokalizacji budynku przy autostradzie, jest tożsame z brakiem regulacji prawnej w omawianym zakresie. Ta regulacja oczywiście występuje i należy ją uwzględnić przy merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego wniesiona skarga na ww postanowienie jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) uchylił zaskarżone postanowienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 udp przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepis ten może stanowić podstawę prawną do rozpatrywania wniosku o udzielenie zgody na lokalizację budynku garażowo- gospodarczego przy autostradzie w odległości mniejszej niż 30 m, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia wydanych w sprawie postanowień; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kpa polegające na uznaniu, iż art. 61a § 1 Kpa w badanej sprawie nie powinien mieć zastosowania, co skutkowało niezasadnym uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi i doprowadziło do uchylenia zaskarżonych postanowień, pomimo braku podstaw do uwzględnienia skargi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie wniesionej skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W całości należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej. Po pierwsze, w zaskarżonym wyroku doszło do błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 udp, normującego instytucję odstępstwa od warunków, o jakich mowa w art. 43 ust. 1 udp, tj. obowiązku zachowania minimalnych odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni dla sytuowania obiektów budowlanych. Z jednoznacznej wykładni art. 43 ust 2 w zw. z art. 43 ust. 1 udp wynika, że dla obiektów lokalizowanych przy autostradach i drogach ekspresowych konieczne jest bezwzględne zachowanie odległości wynikających z art. 43 ust. 1 udp, a instytucja odstępstwa nie ma do nich w ogóle zastosowania. Zestawienia treści art. 43 ust. 2 odwołującego się tylko w oznaczonym zakresie tj. Lp. 3 tabeli do art. 43 ust. 1 udp nie pozostawia w tym względzie jakichkolwiek wątpliwości. Dopuszczalne jest udzielenie odstępstwa tylko w odniesieniu do dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych (innych niż autostrady i drogi ekspresowe). Ponadto wbrew temu co podnosi skarżący, kwestie związane z ustaleniami planu miejscowego nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ przepis prawa miejscowego nie może wyłączać czy modyfikować treści bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawowego. W konsekwnecji zasadny jest równiez zarzut naruszenia przepisów postępowania. Brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania, oznaczał w świetle art. 61a § 1 Kpa wystąpienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Skoro ustawodawca w art. 43 ust. 2 udp nie przewidział - w odniesieniu do autostrad i dróg ekspresowych - możliwości zastosowania odstępstwa od warunków wskazanych w ust. 1 tego artykułu, to prawidłowo organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego którego przedmiotem byłaby ocena wystąpienia przesłanek merytorycznych. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa i art. 151 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, ponieważ zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 Ppsa.