II SAB/Gd 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Koło Łowieckie nr [...] w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Koła Łowieckiego nr [...] w S. na rzecz skarżącego K. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga K. O. na bezczynność Koła Łowieckiego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 28 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Koła Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. podanie daty i numeru uchwały uchwalonej przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego dotyczącej wprowadzania zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zasad zagospodarowania pozyskanej zwierzyny, która to uchwała obejmowała lata 2009 – 2014 i stała się podstawą do przeprowadzenia kontroli kompleksowej i sporządzenia protokołu pokontrolnego z 4 lipca 2014 r. (podstawa prawna § 53 ust. 10 Statutu PZŁ); 2. podania daty i numerów uchwał uchwalonych przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego dotyczących uchwalenia planów działalności koła za lata 2009 – 2014, które to uchwały stanowiły podstawę do przeprowadzonej kontroli kompleksowej zakończonej protokołem pokontrolnym z 4 lipca 2014 r. (podstawa prawna uchwał § 53 Statutu PZŁ); 3. wskazania protokołów uchwał i wniosków z Walnych Zgromadzeń Koła Łowieckiego za okres 2009 – 2014, w których wskazane uchwały w pkt 1 i 2 winny być opublikowane. Skarżący zaznaczył, że wnosi o udostępnienie wnioskowanej informacji w formie kserokopii wszystkich wskazanych uchwał oraz protokołów uchwał i wniosków Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego i przesłanie ich na adres domowy. W dniu 18 października 2018 r., skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Koła Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej na powyższy wniosek, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący jest zdania, że wniosek z dnia 28 maja 2018 r., jako że dotyczy udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany został do podmiotu realizującego zadania publiczne powinien zostać rozpatrzony przez Koło Łowieckie w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Koło Łowieckie, pomimo jednak upływu 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku nie udzieliło na niego odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o umorzenie postępowania w sprawie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z treścią pisma skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. Zarząd Koła potraktował je jako prowokację skarżącego, który do 17 maja 2015 r. był członkiem Koła, z którego został wykluczony uchwałą nr [..] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Koła Łowieckiego, utrzymaną w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt [...]. Wyjaśniono przy tym, że przekonanie Zarządu Koła o złej woli skarżącego wynikało zaś z faktu, że czynnie uczestniczył w Walnych Zgromadzeniach Członków Koła i wiedział bardzo dobrze, że żądanych tytularnie uchwał nie było, gdyż treści związane z planami działalności koła, czy inne znajdowały się w innych uchwałach i planach o zatwierdzeniu planu finansowego Koła Łowieckiego lub przyjęciu budżetu na konkretny rok gospodarczy. W dodatku uchwały te zawierały mieszane informacje tj. zarówno publiczne jak i wewnętrzne koła. Zasady wydawania zezwoleń na polowania w ogóle, w ocenie Koła Łowieckiego, nie zawierają zaś informacji publicznej. Wskazano jednocześnie, że w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r., Koło Łowieckie wystąpiło do skarżącego z informacją, że nie posiada tytułowanych przez skarżącego uchwał a treści mogące mieć charakter informacji publicznej znajdują się w uchwałach m.in. o zatwierdzeniu planu finansowego, który jest mieszaniną informacji o charakterze publicznym i wewnętrznym koła i z wnioskiem o sprecyzowanie, jakich konkretnie informacji o charakterze publicznym oczekuje. Wyjaśniono przy tym, że po sprecyzowaniu wniosku żądane informacje publiczne zostaną skarżącemu niezwłocznie udostępnione. W piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r. skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia 28 maja 2018 r. zawierał precyzyjne pytania co do uchwał walnych zgromadzeń. Skarżący zauważył przy tym, że na wymagane przez niego uchwały dotyczące zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zasad zagospodarowania pozyskanej zwierzyny i planów działalności koła powoływał się Przewodniczący Zarządu Okręgowego w protokole z przeprowadzonej kontroli kompleksowej Koła Łowieckiego obejmujący lata 2009 – 2014 z dnia 4 lipca 2014 r. Na te same uchwały, jak wskazał skarżący, powołuje się Zarząd Okręgowy w swoim piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. skierowanym do Zarządu Głównego PZŁ, które zostało przekazane do Ministerstwa Środowiska a następnie do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). A zatem z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W ocenie Sądu, Koło Łowieckie, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.) Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dn. 6.11.20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego. Dalej wskazać należy, że podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła – dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13, stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Wykonują one bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie. Powyższe nie oznacza niewątpliwie, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje koło łowieckie ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie przy tym z treścią art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit c) oraz majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (ust. 1 pkt 3 lit b); o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lita – c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. dotyczy udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo łowieckie koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stosownie zaś do treści art. 34 tej ustawy do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Przepis art. 1 ustawy Prawo łowieckie wyjaśnia bowiem, że łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Stosownie przy tym do treści art. 3 powołanej ustawy celem łowiectwa jest: 1) ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych; 2) ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego na rzecz poprawy warunków bytowania zwierzyny; 3) uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej i jakości trofeów oraz właściwej liczebności populacji poszczególnych gatunków zwierzyny przy zachowaniu równowagi środowiska przyrodniczego; 4) spełnianie potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej. Ponadto, jak wskazuje art. 4 ust. 1 tej ustawy gospodarka łowiecka jest to działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Zatem podejmowane przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego uchwały dotyczące zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zasad zagospodarowania pozyskanej zwierzyny jak i planu działalności koła, jako dotyczące zadań publicznych, zawierają informację publiczną. Co więcej, z akt sprawy wynika, że uchwalona przez Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego uchwała dotycząca zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zasad zagospodarowania pozyskanej zwierzyny, która obejmowała lata 2009 – 2014 i stała się podstawą do przeprowadzenia kontroli w dniu 4 lipca 2014 r. oraz uchwała dotycząca uchwalenia planów działalności koła za lata 2009 – 2014 r., która również miała stanowić podstawę przeprowadzonej kontroli w dniu 4 lipca 2014 r., jak i protokoły uchwał i wniosków z Walnych Zgromadzeń Koła Łowieckiego za okres od 2009 – 2014 r., w których powyższe uchwały winny być opublikowane, powinny być w posiadaniu Koła Łowieckiego. Świadczy o tym przede wszystkim pismo Polskiego Związku Łowieckiego Zarząd Okręgowy z dnia 22 czerwca 2017 r., w którym wskazano konkretnie, że koło posiadało i posiada plan działalności koła uchwalany przez walne zgromadzenia sprawozdawcze a zasady wydawania zezwoleń indywidualnych oraz zasady zagospodarowania pozyskanej zwierzyny koło posiadało przyjmując uchwałę obowiązującą na kilka sezonów i korekty tych zasad Walne Zgromadzenia dokonało w kwietniu 2015 r. i w maju 2017 r. podejmując stosowne uchwały. Powyższe świadczy o tym, że wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. powinien zostać rozpoznany przez Koło Łowieckie albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Koło Łowieckie z obowiązku tego się jednak nie wywiązało, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Koło do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz §1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.