II SA/Wr 912/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] stwierdza nieważność rozdziału II części 2.1. tiret pierwsze, zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a." – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...].02.2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenu położonego w obrębie [...]. W skardze organ wniósł o stwierdzenie nieważności rozdziału II części 2.1. tiret pierwsze, zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej podjęcie rozdziału II części 2.1. tiret pierwsze, zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej: "rozporządzenia", poprzez wprowadzenie zapisu o treści: "Wszelkie wskaźniki i parametry zawarte w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów o odrębnych funkcjach mogą być korygowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W ocenie tego organu taka treść przyjętej uchwały umożliwi pominięcie określonych w studium szczegółowych ustaleń w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, na etapie sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania, a tym samym doprowadzi do sytuacji, w której, wbrew normie art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium we wskazanym zakresie przestaną być wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wojewoda dokonał oceny zgodności przedmiotowej uchwały pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., która pozwoliła stwierdzić, że Rada Miejska, uchwalając opisaną zmianę studium, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania studium w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody [...] jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wskazać trzeba, że kwestionowany rozdział II załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego ujednoliconą część tekstową studium, zatytułowany "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w części 2.1. tiret pierwsze, w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych na obszarach objętych studium, stanowi: "Wszelkie wskaźniki i parametry zawarte w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów o odrębnych funkcjach mogą być korygowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się zwłaszcza - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych". Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". W skardze zasadnie wytknięto Radzie, że skoro objęta zaskarżoną uchwałą zmiana studium dotyczy materii obligatoryjnej, którą należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych, to postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium nie może być ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej. Studium określając elementy, które są obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter informacji, zalecenia, sugestii dopuszczających możliwość pominięcia ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Jeżeli zatem Rada Miejska chciała wprowadzić odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników ustalonych przez siebie dla objętego studium obszaru, jak wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość zabudowy, czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to jednocześnie powinna ustalić wyraźne limity tych odstępstw – skrajne wartości, w których mają się zawierać dopuszczalne odstępstwa. Nie czyniąc tego z naruszeniem wymogów określonych w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia, uchwała nie określiła minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla obszaru objętego zmianą studium, dopuszczając na tym terenie do możliwości w istocie dowolnego ich określenia w planie miejscowym. Zaskarżony fragment uchwały wprowadza w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania kwestionowanego zapisu. Wprowadza do treści studium uznaniowość i niedookreślenie. Nie mogą być uznane za konkretne, a przez to weryfikowalne na etapie sporządzenia i uchwalania planu miejscowego, regulacje studium dopuszczające niesprecyzowane odstępstwa od ustalonych w jego treści wskaźników zagospodarowania terenu. Taki zapis skutkować będzie możliwością ustalania dowolnych wskaźników urbanistycznych, bez konieczności uwzględniania wartości ustalonych w ustaleniach szczegółowych studium dla danej kategorii terenu. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, który zauważył, że skutkiem takiej regulacji plany miejscowe mogą dopuścić do budowy (rozbudowy) budynków na terenach MN o wysokości znaczenie przekraczającej maksymalnie określoną dla tych terenów w przepisach studium, tj. powyżej 15m. Wprowadzenie takich zapisów skutkuje więc brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, a przez to brakiem możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego normy z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie będzie możliwa ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez regulację planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie treści studium. Tak więc chociaż kwestionowane przez organ nadzoru ustalenia studium mają charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, to nie mogą one – nawet w drodze wyjątku i tylko na niektórych terenach – nie określać jednoznacznie minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych. Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności rozdziału II części 2.1. tiret pierwsze, zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną w skardze argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.