I OSK 1832/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2645/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 7.528 (siedem tysięcy pięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2645/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 września 2005 r. Prezydent W. zatwierdził, na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej "skarżącą" lub "spółką"), projekt podziału części nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 11254 m2, z obrębu [...], położonej przy Al. [...], w wyniku którego została wydzielona m.in. działka [...] o pow. 910 m2, przeznaczona pod drogę publiczną. Pismem z 21 stycznia 2013 r. skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne o wypłatę odszkodowania za wydzieloną działkę pod drogę publiczną przejętą na własność m. W. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent W. ustalił odszkodowanie za wskazaną działkę w wysokości [...[ zł i przyznał je na rzecz wnioskodawczyni. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając skargę spółki, na powołaną wyżej decyzję organu odwoławczego, Sąd I instancji stwierdził, że podziela w całości stanowisko i argumentację organów administracji obu instancji, a w szczególności – zdaniem Sądu - brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że niewłaściwie został sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2016 r. przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania. Operat ten wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, analizę rynku lokalnego, przedstawia ceny transakcyjne nieruchomości, opisy nieruchomości, czynniki wpływające na kształtowanie się cen, charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych z określeniem wag cech rynkowych i zakresów kwotowych. Rzeczoznawca zbadał również tzw. trend czasowy i stwierdził, że w badanym okresie ceny gruntów nie charakteryzowały się ani tendencją wzrostową, ani tendencją malejącą. Rzeczoznawca dołączył również zestawienie nieruchomości porównawczych i ich parametry. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało w nim zawarte. Dostosowano również wskaźniki korygujące. Rzeczoznawca w operacie zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, opisał stan prawny nieruchomości, a także stan nieruchomości przed i po podziale. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony. W związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez stronę do operatu, rzeczoznawca ustosunkował się do nich w piśmie z 31 maja 2017 r., nie znajdując podstaw do zmiany swych wniosków. W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut dotyczący aktualności operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 8 lipca 2016 r. W świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sporządzony w sprawie operat w dniu 8 lipca 2016 r. pozostawał więc aktualny, w świetle tego przepisu, do dnia 8 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 156 ust. 4 tej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie aktualność operatu została potwierdzona w dniu 20 czerwca 2017 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja w dniu [...] lipca 2018 r. Z mocy art. 156 ust. 4 zdanie trzecie, po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych, wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W świetle powyższego to biegły decyduje o tym, czy sporządzony przez niego operat zachowuje aktualność, zaś datę ważności operatu wyznacza przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości wskazując, że w wyniku aktualizacji operat może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, termin ten jest więc liczony nie od daty potwierdzenia aktualności operatu, lecz od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zatem sporządzony w tej sprawie operat w dniu 8 lipca 2016 r. – po potwierdzeniu aktualności – zachowywał aktualność do dnia 8 lipca 2018 r. Żaden zaś z obowiązujących przepisów prawa nie zakazuje potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w okresie jego ważności. Aktualność operatu szacunkowego może być potwierdzona jeszcze w okresie jego ważności, jeżeli organ nabierze wątpliwości (np. na skutek intensywnej zmiany czynników mających wpływ na wysokość ceny), czy operat, mimo jego aktualności, nadal może być wykorzystywany. W niniejszej sprawie organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez niego operatu ze względu na zawartą na str. 15 w pkt 4.2. operatu klauzulę, że datą, na którą określono wartość przedmiotu wyceny jest: 8 lipca 2016 r. przy założeniu, że data ta odpowiadać będzie dacie wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie: I. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 281 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej zwanej "ppsa", oraz art. 105 § 1, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3, § 36 ust. 4 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przez: – błędne przyjęcie, iż operat J.N. jest spójny i logiczny oraz zawiera prawidłowy wykaz transakcji podobnych, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż znajdująca się w aktach kopia operatu jest fragmentaryczna, nie zawiera ona m.in. załącznika nr 8 - a tym samym więc nie ma możliwości poddania go w ogóle kontroli formalnej z uwagi na jego niekompletność w zakresie podstawowej cechy; – błędne przyjęcie, iż operat J.N. wymienia 17 transakcji porównywanych, podczas gdy J.N. w wyjaśnieniach z 31 maja 2017 r. podaje 32 transakcje, zaś ilość 17 transakcji wynika w niniejszych aktach jedynie z decyzji Wojewody i notatki SP.VIII - które to dowodem w sprawie nie są; – błędnie ustalenie, iż skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, podczas gdy operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego S.S. znajduje się w aktach sprawy, co więcej WSA ustala nawet, iż operat S.S. jest oczywiście wadliwy z uwagi na skierowanie wniosku dot. odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec tegoż rzeczoznawcy; – wewnętrznie sprzeczne twierdzenia, iż sąd administracyjny i organy nie mogą badać operatów szacunkowych ad meritum bowiem istnieje w tym zakresie konieczność korzystania przy tym z instytucji przewidzianej art. 157 ust. 3 u.g.n., przy jednoczesnym zanegowaniu wiarygodności operatu S.S., pomimo iż zarzuty co do tego operatu (stawiane przez organy) dot. kwestii merytorycznych, a tym samym kontrolę operatu S.S. ad meritum pomimo braku takiej kontroli co do operatu J.N.; – zaniechanie badania jakichkolwiek zarzutów dotyczących spójności operatu J.N. podniesionych w skardze, pomimo iż zbadanie tychże zarzutów sprowadzało się w istocie (wobec niekompletności kopii operatu w aktach niniejszej sprawy) do stwierdzenia braku wykazu transakcji porównywanych w operacie i niespójności operatu z późniejszymi wyjaśnieniami bieglej J.N. z pisma z 31 maja 2017 r., m.in. w zakresie najwyższej ceny za mkw transakcji podobnej i ceny średniej, a więc kontroli elementu spójności operatu; II. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 281 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw oraz art. 4 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia nr 575/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 215), przez: – brak ustaleń co do okoliczności czy operat rzeczoznawcy J.N., jako sporządzony dnia 18 lipca 2016 r., tj. w okresie obowiązywania poprzedniego brzmienia art. 151 ust. 1 u.g.n. i wynikającej z niego "starej" definicji wartości nieruchomości, może być wykorzystywany po wprowadzeniu nowej definicji wartości nieruchomości; – brak ustaleń czy zmiana wytycznych organizacji rzeczoznawców majątkowych (opisana w dalszej części skargi) i nowy stan prawny nie stanowią istotnej zmiany okoliczności w rozumieniu ostatniego zdania art. 156 ust. 4 u.g.n. i nie wykluczają aktualizacji operatu; – brak ustaleń czy operat został poprawnie zaktualizowany, w sytuacji gdy istnieją wątpliwości opisane szerzej w zarzucie III i IV; – uznanie klauzuli za wiążącą w roku 2018, pomimo zmiany stanu prawnego i oparcia operatu o transakcje z lat 2013 - 2014; a w konsekwencji uznanie, iż możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o operat, który na dzień wydania tejże decyzji: – był przedłożony do akt we fragmentarycznej kopii, m.in. nie zawierał wykazu transakcji oraz innych załączników; – wykaz przedłożony później jest z nim niespójny pod względem ceny średniej (500 zł za mkw w wykazie wobec 609 zł za mkw w operacie); – błędnie wskazuje transakcję o cenie maksymalnej 891 zł wobec 1.300 zl i 900 zł wynikających z tabeli z pisma z 31 maja 2017 r. autorstwa tej samej biegłej i stanowiącego uzupełnienie operatu (odpowiedź na zarzuty skarżącej); – niezgodności z aktualnymi wytycznymi organizacji rzeczoznawców majątkowych oraz uwzględnieniu starej definicji wartości nieruchomości (t.j. art. 151 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu przed zmianami), objęciu nim transakcji z okresu aż 3 lat sprzed daty sporządzenia i aż 5 lat sprzed daty utraty aktualności przy jednoczesnym pominięciu nowowprowadzonej definicji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia UE nr 575/2013 oraz konieczności stosowania nowego brzmienia art. 151 ust. 1 u.g.n. wynikłej z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; III. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 281 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 35 § 5, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16, art. 134 i art. 151 u.g.n. przez zaniechanie badania zarzutów skarżącej dot. operatu J.N. oraz postępowania tj.: – zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia do porównania jedynie wielokrotnie mniejszych nieruchomości z dzielnicy U. o innym przeznaczeniu i pominięciu informacji o ich położeniu w strefie ograniczonego użytkowania o dużym natężeniu hałasu, pomijając jednocześnie nie tylko pozostałe dzielnice W., ale i transakcje z U. i M., w tym transakcje wymienione w piśmie z 31 maja 2017 r., przewyższające ceną za mkw (900 i 1.300 zł za mkw - ul. [...] i [...]) transakcję skrajną z operatu, która wynosi 851 zł za mkw - a tym samym błędy w opisie transakcji porównywanych wymienionych w piśmie stanowiącym uzupełnienie operatu a także pominięcie transakcji z pozostałych dzielnic W.; – zarzutów dotyczących metodologii i sposobu wyceny wartości nieruchomości, zwłaszcza po uwzględnieniu zmian w stanie prawnym opisanych w zarzucie II; – zarzutów dotyczących dokonania wyboru metody szacowania w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów, w szczególności zaś przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym pomimo braku transakcji tego typu w okresie roku przed sporządzeniem operatu zamiast przyjęcia nieruchomości o przeznaczeniu gruntów przyległych przy jednoczesnym pominięciu wytycznych wynikłych z naruszenia art. 134 i 151 u.g.n. oraz braku uzasadnienia dla odstąpienia od stosowania w/w przepisów w brzmieniu aktualnie obowiązującym, które to prowadzi do naruszenia zasady przyjmowania "wyceny korzystniejszej dla strony"; – zarzutów dotyczących błędnego wyboru przez biegłą J.N. transakcji podobnych i metody wyceny, gdy sama biegła sygnalizowała brak transakcji podobnych (nieruchomościami drogowymi), istnieje znacząca (wyżej opisana) niespójność co do ceny maksymalnej oraz ceny średniej pomiędzy operatem a wyjaśnieniami bieglej oraz ogólne problemy z brakiem transakcji w których nie występuje element "przymusu" co do nieruchomości drogowych, – zarzutów dotyczących utożsamiania przez biegłą J.N. przeznaczenia nieruchomości ze sposobem jej wykorzystania i powielenie tegoż ustalenia biegłej przez organy obu instancji; – uznanie, iż operat J.N. jest wiarygodny pomimo iż 2 pozostałe operaty wskazywały na znaczne różnice nie tylko w wartościach nieruchomości wycenianej, ale również i w zakresie cen nieruchomości przyjętych do analizy, – zarzutów dot. faworyzowania przez organy operatu J.N. przy jednoczesnym utrudnianiu stronie wykonywania uprawnień związanych z inicjatywą dowodową, zasadą lojalności, zasadą praworządności i informowania o toku sprawy, jak również koincydencji czasowej pomiędzy datą wygaśnięcia ważności obu operatów (J.N. i S.S.), a datą wydania decyzji; a w konsekwencji powielenie błędnych i niekorzystnych dla strony ustaleń dot. prawidłowości operatu J.N., który jest niekompletny i jako taki nie nadaje się do kontroli merytorycznej i formalnej, przy jednoczesnym zaniechaniu badania czy postępowanie administracyjne było prowadzone obiektywnie i spełniało wymogi praworządności, a dodatkowo przy jednoczesnym poddaniu kontroli operatu S.S. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 175 ust. 4 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu za aktualny operat rzeczoznawcy J.N. na dzień 6 lipca 2018 r., podczas gdy: – dokonano wątpliwej co do skuteczności czynności stwierdzenia aktualności aktualnego jeszcze wówczas operatu (bowiem klauzula została nadana na 20 dni przed upływem okresu aktualności operatu), który nie zawierał wykazu transakcji; – wątpliwe jest czy rzeczoznawca mógł uznać operat za aktualny w tak znacznym czasie od daty jego obowiązywania, bowiem de facto stworzył on w ten sposób operat o dacie obowiązywania 13 miesięcy, o nieznanej podstawie wyliczenia trendu transakcyjnego, oparty o transakcje nawet sprzed 5 lat i to niezgodny ze standardami organizacji rzeczoznawców; – brak jest w klauzuli z 20 czerwca 2017 r. jednoznacznego stwierdzenia co do możliwości przedłużenia okresu jego aktualności z uwagi na brak jakiejkolwiek daty, – klauzula aktualizacyjna nie spełnia wymogów przewidzianych art. 156 § 4 oraz art. 175 ust. 4 u.g.n. w szczególności zaś brak jest jakiejkolwiek transakcji na której oparł się rzeczoznawca aktualizując operat oraz analizy transakcji jako takiej (bowiem żadnych transakcji wspomnianych jako analizowane nie załączono), – rzeczoznawca przeczy sam sobie twierdząc, iż dokonał aktualizacji na podstawie analizy transakcji (aktualizacja z 20 czerwca 2017 r.), podczas gdy poza pismem z 31 maja 2017 r. nie ma w aktach sprawy wykazu transakcji podobnych ani też dokumentów wskazujących na dokonanie jakiejkowiek analizy przy aktualizacji operatu; a w konsekwencji uznanie, iż doszło do ważnej aktualizacji operatu pomimo zmiany przepisów do której doszło po jego wydaniu; a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z uwagi na nie dające się usunąć braki operatu J.N. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W odpowiedzi na powyższe, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z powyższym sprawa zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 3 czerwca 2022 r., na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w tej części zarzutów, w których zakwestionowano prawidłowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz jego kompletność co do analizy nieruchomości przyjętych do porównań. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności – w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu [...] lipca 2018 r. Tymczasem, operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu 8 lipca 2016 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie niespełna 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają. W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 8 lipca 2016 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy w dniu 8 lipca 2016 r., opatrzone datą 20 czerwca 2017 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca Operatu Szacunkowego określenia nieruchomości położonej w W. obecnie przy Al. [...] na terenie Osiedla Miasteczko W.". W treści tego pisma wskazano zaś m.in., że: "Potwierdzam aktualność, opracowanego przeze mnie, Operatu Szacunkowego Rep. Nr [...] dotyczącego określenia wartości niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w W., w dzielnicy W. (...).". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 8 lipca 2016 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo należy wskazać, że zamieszczone w piśmie z 20 czerwca 2017 r. uzasadnienie odwołujące się do monitoringu cen nieruchomości oraz odnotowania małej ilości transakcji nieruchomościami gruntowymi i stagnacji cen nieruchomości, a także braku wzrostu stawek czynszu dzierżawy gruntów, najmu budynków i lokali na rynku lokalnym, nie jest wystarczające do uznania za analizę, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi to jedynie oświadczenie obejmujące także stwierdzenie braku zmian w stanie: zagospodarowania i techniczno-użytkowym nieruchomości oraz stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, otoczenia i przeznaczeniu nieruchomości. Takie oświadczenie nie zawiera w szczególności charakterystyki uwarunkowań i czynników określonych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami występujących na rynku nieruchomości w czasie formułowania klauzuli aktualizacyjnej, których ocena aktualności determinuje ocenę aktualności operatu szacunkowego. Wprawdzie według § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2109 z późn. zm.) - o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...] lipca 2018 r., w którym organ wiążąco wykorzystał operat szacunkowy z 8 lipca 2016 r. - potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczał o aktualności operatu. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z 8 lipca 2016 r., była odmienna od treści art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według bowiem powołanego art. 156 ust. 4 klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 6 lipca 2018 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało jedynie dołączyć do tego operatu. Powołany § 58 ust. 1 w ogóle nie normował natomiast warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami – wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy błędnie więc dokonali oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 8 lipca 2016 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2018 r., uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Pomimo nawet zacytowania przez Sąd I instancji treści art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd ten - sprzecznie z zacytowaną treścią przepisu - uznał, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego z 20 czerwca 2017 r. (mające zawierać klauzulę aktualizacyjną) spełnia ustawowy wymóg z powołanego art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, zarówno co do samej klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy określonej w powołanym art. 156 ust. 4. Błędna ocena organu odwoławczego i następnie Sądu I instancji prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten nie spełniał w dniu 6 lipca 2018 r. wymagań określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości. Jedynie dodatkowo należy wskazać także na zasadność kwestionowania w skardze kasacyjnej kompletności przedmiotowego operatu szacunkowego. Operat ten, w egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy, nie zawiera w szczególności zestawienia nieruchomości przyjętych do porównań, co zobowiązywało organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji do oceny tej okoliczności przez pryzmat normatywnego warunku kompletności operatu określonego w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Podstawę do ustalenia odszkodowania nie mogło stanowić pismo z 31 maja 2017 r., zawierające wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego do sporządzonego operatu szacunkowego, skoro wyjaśnienie wątpliwości nie zastępuje istotnych elementów samego operatu szacunkowego, a służy jedynie wyjaśnieniu jego zawartości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Mając na uwadze, że pełnomocnik spółki wniósł w zasadzie tożsame skargi oraz skargi kasacyjne w szesnastu sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.