II OSK 2034/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2900/18 w sprawie ze skargi F. na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów podróży oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2900/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) i zasądził na rzecz skarżącej F. (dalej: F.) kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., skierowanym do F., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dojazdu jej przedstawiciela do siedziby Szefa Urzędu, objętych rachunkiem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. na kwotę [...] zł, zwracając ten rachunek Skarżącej. Organ wskazał, że żądany zwrot kosztów jest niedopuszczalny w świetle art.69l ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1109; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony), dopuszczający taki zwrot wyłącznie w odniesieniu do przejazdów do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz do siedziby Rady do Spraw Uchodźców. Skarżąca wniosła do Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, objętą przedmiotowym pismem (doręczonym Skarżącej w dniu [...] sierpnia 2018 r.), dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na odmowie zwrotu kosztów podróży pełnomocnika w celu zapoznania się z aktami sprawy klienta korzystającego z ustawowej nieodpłatnej pomocy prawnej, wywodząc iż kwestionowana czynność została wydana z naruszeniem: art. 91 ust. 3 Konstytucji; art. 20 ust. 1, w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 23 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/EU z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) - (Dz.U. UE L 2013.180.60, dalej: dyrektywa 2013/32/EU); art. 46 ust. 1 tej dyrektywy; art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w związku z art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 18 października 2018 r., Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał kwestionowaną czynność Szefa Urzędu za wadliwą z uwagi na dokonanie przez organ nieprawidłowej wykładni art. 69l ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zakładającej całkowitą niedopuszczalność refundowania organizacji pozarządowej ze środków publicznych kosztów przejazdów jej przedstawiciela do siedziby organu pierwszej instancji, niezbędnych do sporządzenia odwołania od decyzji tego organu. Organ niezasadnie odstąpił od ustalenia, czy przedmiotowy przejazd do siedziby organu pierwszej instancji miał związek ze sporządzeniem odwołania od decyzji, o której mowa w art. 69e pkt 1d ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zdaniem Sądu, wniesienie odwołania w świetle uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego jest czynnością procesową podejmowaną na etapie międzyinstancyjnym. Organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia stadium międzyinstancyjnego jest organ pierwszej instancji (art. 129 § 1, 131, 132 § 1, 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Mając to na uwadze, w sytuacji, w której art. 69e ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony upoważnia cudzoziemca do otrzymania nieodpłatnej pomocy prawnej już przy sporządzaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to pomoc ta musi być dostępna jeszcze przed upływem terminu do wniesienia tego odwołania, zakreślonym w art. 129 § 2 k.p.a. Dokonując zatem wykładni art. 69l ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony należy uwzględniać cel wprowadzenia do systemu prawa instytucji nieodpłatnej pomocy prawnej dla cudzoziemców, którym jest zapewnienie tej pomocy w wymiarze realnym i skutecznym. Szczegółowe ustalenie tego celu w rozpoznawanej sprawie nastąpić powinno z uwzględnieniem treści art. 20 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/32/EU. W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 691 ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 23 ust. I dyrektywy 2013/32/EU wskutek błędnego przyjęcia dopuszczalności refundowania podmiotowi świadczącemu nieodpłatną pomoc prawną cudzoziemcowi kosztów przejazdów do siedziby organu I instancji orzekającego w sprawach, o których mowa w art. 69e pkt 1 tej ustawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 69l ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten stanowi podstawę prawną umożliwiającą zwrot F. kosztów przejazdu do siedziby Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie, czy w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej cudzoziemcowi na zasadach określonych w dziale II rozdziale 4a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony przez uprawnioną organizację pozarządową - F., przysługuje zwrot kosztów przejazdów również do siedziby Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, skoro w art. 69l ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony przewidziano tylko zwrot kosztów przejazdów do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz do siedziby Rady do Spraw Uchodźców. Przepisy dotyczące nieodpłatnej informacji prawnej i nieodpłatnej pomocy prawnej zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (art. 69c - art. 69m) stanowią realizację dyrektywy 2013/32/EU. W art. 20 ust. 1 i 23 ust. 1 tej dyrektywy zobowiązano państwa członkowskie do zapewnienia bezpłatnej pomocy i reprezentacji prawnej w postępowaniach odwoławczych. Bezpłatna pomoc i reprezentacja prawna ma obejmować co najmniej przygotowanie wymaganych dokumentów proceduralnych i udział w rozprawie przed sądem pierwszej instancji w imieniu wnioskodawcy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/32/EU państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, aby doradca lub zastępca prawny dopuszczony lub uprawniony do takiej działalności na mocy prawa krajowego, który udziela pomocy prawnej wnioskodawcy lub reprezentuje go na warunkach określonych w prawie krajowym, korzystał z dostępu do informacji zawartych w aktach wnioskodawcy, na podstawie których decyzja jest podejmowana lub zostanie podjęta. Zgodnie z art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32/EU, państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem decyzji podjętej w sprawie ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Skuteczny środek zaskarżenia polega na zapewnieniu pełnego rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych (art. 46 ust. 3 dyrektywy). W polskiej procedurze postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wnioskodawca wnosi odwołanie za pośrednictwem organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, który realizuje wymagania określone w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/EU wyłącznie w aspekcie proceduralnym. Przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Radę do Spraw Uchodźców jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Dopiero wniesienie skargi na decyzję Rady do sądu administracyjnego stanowi pełną realizację art. 46 dyrektywy 2013/32/EU, gdyż środek zaskarżenia rozpatrywany jest przez wskazaną w przepisie odpowiednią instytucję. Sąd administracyjny nie bada jednak okoliczności faktycznych i prawnych ex nunc, tylko sprawuje kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie bezpośrednie zastosowanie mają przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony implementujące przepisy dyrektywy 2013/32/EU. Zgodnie z art. 69e ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nieodpłatna pomoc prawna obejmuje sporządzenie odwołania od decyzji. W art. 69l ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony za udzielenie cudzoziemcowi uprawnionemu pomocy prawnej przysługuje zwrot niezbędnych kosztów przejazdów do ośrodka, strzeżonego ośrodka lub aresztu dla cudzoziemców oraz siedziby Rady do Spraw Uchodźców. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przy wykładni przepisów regulujących zasady korzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej nie można opierać się jedynie na ich literalnym brzmieniu, gdy weźmie się pod uwagę treść norm odnoszących się do postępowania odwoławczego przed organami administracji orzekającymi o przyznaniu tej pomocy. Wykładni prawa nie można bowiem ograniczać do metod wykładni językowej, gdyż nie polega ona jedynie na prostym odczytaniu jego językowego znaczenia. Prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać umiejscowienie przepisu w systemie prawa (wykładnia systemowa) oraz cel danej regulacji (wykładnia funkcjonalna). Interpretacja przepisu uwzględniająca pozajęzykowe aspekty stosowania prawa gwarantuje bowiem, że normy prawne wyprowadzone z tekstu prawnego tworzą spójny system norm oddziałujących na siebie i nie pozostających we wzajemnej sprzeczności. Kraje członkowskie UE na podstawie zaciągniętych zobowiązań określonych w Traktatach zobowiązane są dokonywać wykładni prawa krajowego w taki sposób, aby możliwie jak najpełniej realizować prawo Unii Europejskiej. W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się do art. art. 288 akapit trzeci TFUE (tak we wskazanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku TSUE z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Maribel Dominguez przeciwko Centre informatique du Centre Ouest Atlantique, Préfet de région Centre, a także z dnia 4 lipca 2006 r., C-212/04 Adeneler i inni oraz w powołanych tam wcześniejszych wyrokach TSUE). Zasada zgodnej wykładni wymaga, by sądy krajowe czyniły wszystko co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami. Tak określona prounijna wykładnia prawa krajowego pozwala na pośrednie stosowanie przepisów dyrektywy, w przypadku gdy podstawą prawną w danej sprawie jest przepis prawa krajowego (uchwała NSA z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt I FPS 5/06, CBOIS). Zasada prounijnej wykładni prawa krajowego wpisuje się w dyrektywy wykładni określone w polskiej doktrynie prawa jako wykładnia funkcjonalna lub systemowa (W. Rowiński, Nakaz dokonywania wykładni prounijnej jako dyrektywa wykładni systemowej [w:] Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny Rok LXXVIII, zeszyt 1/2016, s. 104). Sporządzenie odwołania, mimo że jest znacząco odformalizowane (art. 128 k.p.a.), wymaga uwzględnienia materiału zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skuteczność wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jest więc uzależniona od wcześniejszego zapoznania się w siedzibie tego organu z aktami sprawy. Z uwagi na powyższe, dokonując ustalenia zakresu refundacji kosztów pomocy prawnej na podstawie art. 69l ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, stosuje się reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej. Stwierdzić należy, że adwokatowi, radcy prawnemu albo organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, która wykaże, że przejazd do siedziby organu pierwszej instancji był związany ze sporządzeniem odwołania od decyzji tego organu, należy się zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów przejazdu na podstawie art. 69l ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Jeśli więc w rozpoznawanej sprawie zostanie wykazane, że przejazd do Siedziby Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców był konieczny w celu wniesienia odwołania, to organ powinien dokonać zwrotu kosztów tego przejazdu na rzecz Skarżącej F. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.