II SAB/Rz 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. R., I. R. i L. R. na bezczynność A. S.A. Oddział [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. odrzuca skargi L. R. i I. R.; II. zobowiązuje A. S.A. Oddział [...] do rozpoznania wniosku skarżącej E. R. o udzielenie informacji publicznej z dnia 6 marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od A. S.A. Oddział [...] na rzecz skarżącej E. R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E., L. i I. R. jest bezczynność A. S.A. w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2017 r. w terminie wskazanym w a art 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2018 r. , poz. 1330 ; dalej: "u.d.i.p." ), przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania na podstawie art 17 u.d.i.p. Skarżący domagają się: 1) stwierdzenia bezczynności A. S.A. z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) zobowiązania A. S.A. do udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie, 3) zasądzenie od A. S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym opłat skarbowych od pełnomocnictw, 4) Przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżących jak i pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 marca 2017 r. E. R. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika skierowała do organu wezwanie przedsądowe do zapłaty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jej własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno –prawnych ( protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo – odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli, itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych , planów z mapkami itp.) w oparciu o art 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art 6 ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p., pod rygorem podjęcia kroków z art 21 i 23 u.d.i.p. Do wniosku dołączono skrócony wypis z rejestru gruntów działek nr 397/1 i 396 (których dotyczyło żądanie zapłaty za bezumowne korzystanie), z których wynikało, że działka nr 397/1 stanowi własność E. R. i L. R., działka 396 własność J. i I. R.. W odpowiedzi na wezwanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (brak dowodu doręczenia) organ wyjaśnił, że informacja nie może być udostępnienia w terminie określonym w art 13 ust. 2 u.d.i.p. z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych, wskazując jako termin załatwienia sprawy 20 czerwca 2017 r. W odpowiedzi z kolei na to pismo E. R. pismem z dnia 16 maja 2017 r. wniosła o merytoryczną odpowiedź na wezwanie do zapłaty z dnia 14 lutego 2017 r.( w aktach brak). Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. organ wyjaśnił, że na dzień udzielania odpowiedzi nie dysponuje wymienionymi we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentami, co nie musi oznaczać, że dokumenty te nie zostały sporządzone. Mogą bowiem znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej. W zakresie zaś działki 396 stwierdził, że zachodzą braki wniosku w postaci należytego umocowania do działania imieniem współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił niewyczerpaniem administracyjnego toku instancji, poprzez wniesienie zgodnie z art 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że skarga L.R. i I. R. powinna zostać odrzucona także z tego powodu, że nie byli stroną postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana "P.p.s.a.". W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział co do zasady tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W analizowanym stanie faktycznym nie jest kwestionowane, że A. S.A. Oddział jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). A. S.A. Oddział w Rzeszowie jest jednostką przedsiębiorcy energetycznego. W myśl utrwalonego już orzecznictwa także oddział spółki energetycznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 120/18). Żądana w sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ bezspornie dotyczy majątku i działalności A. S.A. O (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 6 marca 2017 r. złożyła wyłącznie E. R., działając przez pełnomocnika radcę prawnego E. L., która do pisma dołączyła pełnomocnictwo z dnia 17 lutego 2017 r. Skargę na bezczynność Spółki w rozpoznaniu tego wniosku złożyli oprócz E. R. także L. R.i I. R.. W sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej legitymacje skargową ma wyłącznie wnioskodawca. Z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.o.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przystępując do badania legitymacji skargowej w tego typu sprawie Sąd jest zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie bada żadnych innych przesłanek. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 P.p.s.a.) jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku (tak słusznie NSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. I OSK 2033/12). Tak wiec skargi L. R. i I. R., którzy nie składali wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi E. R. Sąd uznał, że jest ona zasadna. Organ nie udzielił bowiem – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – żądanej informacji publicznej. Należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Organ we wspomnianym piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością Mocodawczym, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno - prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) że w A. S.A. Oddział, w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów wskazanych powyżej. W zakresie działki gruntowej oznaczonej numerem ewidencyjnym 396 położonej w miejscowości M. organ stwierdził braki wniosku w postaci należytego umocowania do działania imieniem współwłaścicieli nieruchomości. Z treści tej odpowiedzi nie sposób zrozumieć, czy informacja organu o braku żądanej informacji publicznej dotyczy obu działek skarżącej, tj. działki nr 396 i nr 397/1 poł. w M. gm. M., czy tylko dz. 397/1. Passus końcowy odpowiedzi organu, że w zakresie działki 396 skarżąca nie ma pełnej legitymacji jako współwłaściciel rodzi wątpliwość co do tego czy organ co do obu działek nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Wątpliwości tych nie rozwiała także odpowiedź na skargę. W tej sytuacji trudno przyjąć, że udzielono odpowiedzi w sposób prawidłowy. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował skarżącej, korespondował z nią, starając się zadośćuczynić jej żądaniom. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.