II SA/Wa 1121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Prezes Rady Ministrów, na podstawie art 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), w dniu [...] marca 2018 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r. o odwołaniu K.D. ze stanowiska [...] Służby Więziennej. Organ w uzasadnieniu postanowienia, że ww. akt o odwołaniu został wydany na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2018 r. poz. 1542 z pózn. zm.). Akt ten nie zawierał pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Jak wynika z art. 217 powołanej ustawy, sprawy ze stosunku służbowego, w tym odwoływania ze stanowiska, rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Natomiast w art. 218 ust. 1 tej ustawy został określony katalog spraw ze stosunku służbowego, które są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Katalog nie obejmuje spraw odwoływania ze stanowiska, a zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Odwołanie ze stanowiska następuje rozkazem personalnym (art. 219 ust. 1 pkt 2 ustawy), od którego odwołanie nie przysługuje (ust. 3 zdanie drugie wcześniej powołanego przepisu). Skoro odwołanie funkcjonariusza nastąpiło rozkazem personalnym, a nie decyzją administracyjną, bowiem brak było podstawy prawnej do jej wydania, to zaistniała inna przyczyna, o której mowa w art. 61a K.p.a. i należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie poprzedzając, gdyż postanowienie to prawa nie narusza i nie zachodzi potrzeba usuwania go z obrotu prawnego. K.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2018 r. zarzucając, że wydając je, organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7-10 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia poprzedzającego. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia takiego żądania organowi, a jeżeli żądanie wniesiono drogą elektroniczną – dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu (art. 61 § 3–3a k.p.a.). W sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną bądź z innych uzasadnionych przyczyn nie można wszcząć postępowania, organ wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 61a K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13 stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach organ powinien wszcząć postępowanie na żądanie strony. Jako "uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, należy traktować takie sytuacje, które w oczywisty sposób, proceduralno - prawny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą to być okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są np. przypadki, gdy sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie lub obowiązek wynikają z mocy samego prawa bądź wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W celu ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, trzeba wszcząć postępowanie. Natomiast w razie późniejszego stwierdzenia przez organ, w wyniku podjętych działań, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ nie może zatem wyjaśniać stanu faktycznego sprawy bez wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Podkreślić należy, że podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w formacjach mundurowych. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, odwołaniu ze stanowiska, stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą - według Sądu - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). Powyższy pogląd potwierdza treść art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Ochronie prawnej podlega zatem byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Z kolei art. 219 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Stosownie zaś do art. 219 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej formę rozkazu personalnego stosuje się również do odwołania z zajmowanego stanowiska (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 219 ust. 3 zdanie drugie od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Skoro odwołanie nie przysługuje, to brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska [...] Służby Więziennej, bowiem z prawnego punktu widzenia, na gruncie ustawy o Służbie Więziennej organ prawidło ocenił, że skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odwołaniu skarżącego ze stanowiska służbowego, to brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , która nie została wydana. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że żądanie skarżącego wykracza poza granice przedmiotowe określone ustawą o Służbie Więziennej, tj. nie dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Skoro tak, to na podstawie art. 61a K.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż akt (rozkaz personalny) o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska nie miał formy decyzji administracyjnej. Nie można bowiem żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istnieje. Podkreślić należy, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organy zatem słusznie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy już we wstępnej ocenie ustaliły, że nie istnieje podstawa prawna uzasadniająca wszczęcie postępowania w sprawie (brak przedmiotu). Mają powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.