I OSK 1110/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1333/16 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz Gminy K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1333/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu S. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 - dalej "u.s.p.") oraz art. 10 ust. 5c ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej "u.d.p."). Obecne brzmienie art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870 – dalej "ustawa zmieniająca"). W ustawie tej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1 zgodnie, z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od 9 lipca 2015 r.), mogła pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały Sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Dalej, ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było z kolei pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Niewątpliwie, przy zastosowaniu tego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały Rady gminy. Wskazać też należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. Zatem, zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.); 2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); 4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych; 5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Dając radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania, tj. wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające pozbawianie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej, rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu). Treść skarżonej uchwały potwierdza spełnienie czterech ww. przesłanek. I tak, sporna w sprawie droga gminna (jej odcinek), która została zaliczona do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., w poprzednim jego brzmieniu, została przekazana przez Gminę Sejmikowi, osiągając status drogi wojewódzkiej (będąc zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej). Dnia 7 marca 2016 r., w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, pod poz. 1037, opublikowano uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 lutego 2016 r. Nr X/197/16, mocą której (m.in.) sporny w sprawie odcinek drogi pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej. Odcinek ten – na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. – został zaliczony z dniem 22 marca 2016 r. do kategorii dróg powiatowych. Pozbawiony kategorii drogi powiatowej – sporny w sprawie odcinek drogi wcześniej został otrzymany przez Powiat w ramach "kaskady" i zaliczony do kategorii dróg powiatowych, co stanowi o spełnieniu kryterium proporcjonalności. Spełniona został również przesłanka wskazana w pkt 5, gdyż w dniu 27 kwietnia 2016 r. – Zarząd Powiatu powiadomił Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały pozbawiającej ww. odcinek drogi kategorii drogi powiatowej. Z uzasadnienia skarżonej uchwały nie wynika natomiast, że sporny odcinek drogi (i dlaczego) utracił właściwości określone w art. 6a ust. 1 (dot. dróg powiatowych), tym samym czyni zadość definicji z art. 7 ust. 1 u.d.p. (dot. dróg gminnych). Art. 6a ust. 1 u.d.p. stanowi, że "Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". Nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady, że sporny odcinek drogi stanowi wyłącznie połączenie miejscowości K. z miejscowościami Z. i M. Oczywiście, jeżeliby przyjąć, że droga kończy się na granicy gminy K., to takie stanowisko byłoby słuszne. Jednak nie jest to zgodne ze stanem w terenie. Droga, jako ulica S., dociera do granicy gminy K., którą przekracza i dalej, jako ulica S., biegnie przez węzeł S. w stronę centrum S. W końcu znowu jako ulica S. dochodzi do centrum miasta S. W takiej sytuacji uznać należało, że sporny odcinek drogi stanowi połączenie miejscowości K. (siedziba gminy) z miejscowością S. (siedziba powiatu). Przy ustalaniu kategorii drogi nie można bowiem braci pod uwagę wyłącznie odcinka drogi przebiegającego przez daną gminę. Zdaniem Sądu powinien być to taki odcinek, który rozpoczyna i kończy się w jednoznacznie dającym się ustalić punkcie (np. skrzyżowanie, rondo), niezależnie od granic gmin czy powiatów, jeżeli między tymi punktami ciągnie się niczym nieprzerwany pas drogowy. Nie można czynić Gminie zarzutu, iż pozbawiając odcinek drogi kategorii gminnej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, działała ze świadomością, że droga ta nie spełnia warunków aby zostać zaliczona do kategorii wojewódzkiej. Po pierwsze, Gmina nie miała innej możliwości, ponieważ to zapisy ustawowy przesądzał, że droga pozbawiona kategorii drogi gminnej staje się drogą wojewódzką. Po drugie, Zarząd Województwa po części zgodził się ze stanowiskiem Gminy, ponieważ część przekazanej drogi, od węzła M. do skrzyżowania w miejscowości K., uznał za drogę wojewódzką i tego odcinka nie przekazał Powiatowi. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostają argumenty Gminy, że sporny odcinek drogi nie służy wyłącznie potrzebom lokalnej społeczności. Według Sądu, przekonujące są przedstawione przez Gminę dane statystyczne obrazujące natężenie ruchu na tej drodze, a potwierdzające duży ruch, czego zresztą Powiat nie neguje. Słusznie Gmina wskazuje, że ruch ten generowany w dużej mierze przez mieszkańców S. i S. przybywających nad jezioro M., świadczy o ponadlokalnym znaczeniu drogi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 4 ust. 1 pkt 9 lit. b u.d.p. polegające na przyjęciu, że drogowy węzeł nie jest skrzyżowaniem dróg publicznych, a tym samym nie stanowi granicy spornej drogi; b) art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, a tym samym art. 10 ust. 5c u.d.p. polegające na przyjęciu, że sporna droga ma charakter drogi ponadlokalnej, skarżąca, zatem jakoby nie miała prawa pozbawić jej kategorii drogi powiatowej; c) art. 7 ust. 1 u.d.p. przez przyjęcie, że sporna droga nie spełnia przesłanek ustawowych drogi gminnej; d) art. 2 i 184 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób bezprawny chroni interesy gminy nie zważając na prawa podmiotowe skarżącego powiatu, mianowicie Sąd posługiwał się przy wydaniu wyroku wątpliwym dowodem "Pomiar Natężenia Ruchu" nadając mu bez uzasadnienia przymiot dowodu przekonującego, popełnił rażące zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącej wskazujących na wyłącznie lokalny (gminny) charakter spornej drogi, natomiast w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej bezkrytycznie uwzględnił skargę gminy i wbrew przepisom ustawy o drogach publicznych orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu S.; a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm. zwanej dalej: (p.u.s.a.) przez zaniechanie sądowoadministracyjnej kontroli zasadności skargi gminy, pomimo że w toku postępowania nie odniesiono się do argumentów skarżącej w szczególności pozwalających na obiektywną ocenę, co do kategorii spornej drogi w kontekście materialnoprawnych przepisów definiujących drogi gminne; b) art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi Gminy K., pomimo że ziściły się przesłanki wskazujące na gminny a nie powiatowy charakter drogi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć ogólnie rzecz ujmując odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione, również ze względu na istotne uchybienia natury formalnej. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie, polegający na przyjęciu, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 9 lit. b u.d.p., że drogowy węzeł nie jest skrzyżowaniem dróg publicznych, a tym samym nie stanowi granicy spornej drogi jest bezzasadny, ponieważ nigdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie sformułował takiej oceny prawnej. Sąd ten jedynie zauważył, że droga może rozpoczynać się lub kończyć w jednoznacznie dającym się ustalić punkcie i tylko przykładowo wskazał, że takim punktem może być np. skrzyżowanie. Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 u.d.p. przez przyjęcie, że sporna droga nie spełnia przesłanek ustawowych drogi gminnej, ponieważ w rzeczywistości skarżący kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji błędnej wykładni tego przepisu, lecz w ten sposób stara się zakwestionować stan faktyczny przyjęty przez Sąd w tej sprawie. Najlepszym tego dowodem jest zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że: "Sporna droga nie spełnia wbrew twierdzeniom Sądu, przesłanek definicyjnych drogi powiatowej i w rzeczywistości zaspakaja głównie potrzeby lokalne w zakresie transportu". Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają kryterium, pod jakim kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany przepis wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie ma. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rangi ustawowej, to oczywistą rzeczą jest, że zarówno zarzut naruszenia art. 2 i 184 Konstytucji RP, jak i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi Gminy K. są chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.