II SAB/Sz 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. Pismem z dnia 14 września 2018 r. D. M. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy w sprawie określenia warunków zabudowy "dla nieruchomości [...] w G. gm. K.". Jak wynika z akt nadesłanych przez Wójta Gminy, pismem z dnia 8 września 2018 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o określenie warunków zabudowy "dla nieruchomości nr [...] w G. , gm. K.". Skarżący wskazał w tym piśmie, że jest właścicielem ww. działki rolnej, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na działce znajduje się zbiornik bezodpływowy na nieczystości. Do nieruchomości doprowadzono prąd oraz wodę. Nieruchomość graniczy z drogą osiedlową. Na działce wybudowano budynek rekreacyjny o pow. 35 m2, na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Pismem z dnia 15 maja 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wezwał skarżącego, do nadesłania w terminie 7 dni, wniosku o ustalenie warunków zabudowy (na stosownym druku) wraz z załącznikami wskazując, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie, spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Organ pouczył wnioskodawcę, że plik wniosku do pobrania znajduje się na stronie internetowej organu. W dniu 5 czerwca 2018 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego, sporządzony na druku, wg ustalonego wzoru. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego o powierzchni [...] m2 (dł. [...] m), o kącie nachylenia dachu 45°. Przedstawił charakterystykę inwestycji wg zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, gaz. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 u.p.z.p., organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku, poprzez złożenie: - podpisu na wniosku, - aktualnych załączników graficznych (2 sztuki oryginalne z czerwonymi pieczątkami), - aktualnej promesy od gestora sieci biorącego udział w obsłudze planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie odbioru ścieków, - określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawionych w formie opisowej i graficznej (robocze rysunki elewacji, parametry inwestycji), - określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej wraz z lokalizacją planowanego budynku - w terminie 14 dni, od dnia dostarczenia tego wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżący dostarczył organowi warunki techniczne przyłącza kanalizacyjnego dla potrzeb budynku rekreacyjnego na działce nr [...] obr. G. oraz umowę z dnia [...] r. o świadczenie usługi kompleksowej z przedsiębiorstwem energetycznym. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 u.p.z.p., organ kolejny raz wezwał skarżącego do doprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie: - rodzaju inwestycji i sposobu użytkowania obiektu (we wniosku jest "budynek mieszkalny", bez uszczegółowienia czy w zabudowie jednorodzinnej czy wielorodzinnej) – z zaznaczeniem, że jeśli rodzajem inwestycji będzie budynek inny niż rekreacyjny, to należy dostarczyć promesę w zakresie możliwości odbioru ścieków z budynku mieszkalnego oraz promesę na dostawę energii do budynku mieszkalnego (umowa oraz promesa są dla budynku rekreacyjnego), - dokumentu stwierdzającego, że umowa nr [...] z dnia [...] r. o zaopatrzeniu w wodę, dotyczy działki nr [...], - uwidocznienia na mapie budynku oznaczonego nr [...] – wykonanie pomiaru powykonawczego i dostarczenia aktualnego załącznika graficznego w odniesieniu do zagospodarowania w terenie, - ujednolicenia opisu planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej – na mapie są dwa budynki (mieszkalny i gospodarczy), a w treści wniosku jeden (mieszkalny), - wyjaśnienia treści wniosku "obecnie ścieki odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego, który opróżniany jest przez SM w M. " oraz dokumentu potwierdzającego takie działania. Wniosek ten należało uzupełnić w terminie 21 dni od dnia dostarczenia wezwania, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 lipca 2018 r. Skarżący nie przedstawił organowi wszystkich żądanych informacji i dokumentów. Natomiast w odpowiedzi pisemnej, która wpłynęła do organu w dniu 17 lipca 2018 r., skarżący zwrócił się o podanie podstawy prawnej, na której organ domaga się uzupełnienia żądanych dokumentów, jako załączników do wniosku. Skarżący żądał podania podstawy prawnej, wskazującej jak powinna wyglądać umowa o dostarczanie energii elektrycznej do wniosku o warunki zabudowy. Wyjaśnił, że dostarczona promesa odbioru ścieków nie dotyczy budynku rekreacyjnego, lecz obsługi zbiornika bezodpływowego na przedmiotowej działce, do którego obecnie odprowadzane są ścieki, to jest nieruchomości, co do której wystąpiono o określenie warunków zabudowy. Zwrócił uwagę, że ustawa nie nakłada obowiązku dostarczenia promesy (ani nie określa w jaki sposób ma ona wyglądać) "na dokonanie określonych czynności względem zainteresowanego, jako załącznika do wniosku o określenie warunków zabudowy" oraz warunków technicznego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Skarżący podał, że nie widzi żadnej różnicy czy do przyłącza gminnej sieci kanalizacyjnej zostaną doprowadzone ścieki z budynku rekreacyjnego, czy w przyszłości być może z budynku mieszkalnego. Uważa, że dostarczony dokument – warunki technicznego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, spełnia wymagania w tym zakresie. Podał, że obecnie realizowana jest inwestycja budowy budynku rekreacyjnego. Wystąpienie do organu o określenie warunków zabudowy dotyczy możliwości rozbudowy budynku rekreacyjnego i przekształcenia go w budynek mieszkalny. I tak zostało to określone we wniosku. Skarżący podniósł, że domaganie się nadal przez organ dodatkowych dokumentów, nie wynikających z ustawy, skutkuje bezpodstawną przewlekłością w załatwieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy. Powyższe skarżący traktuje jako celowe utrudnienie organu w uzyskaniu stosownego dokumentu. Według skarżącego, wynika to z poglądów politycznych skarżącego, odmiennych od reprezentowanych przez obecne władze gminy. W kwestii umowy na dostarczanie wody, skarżący zwrócił uwagę, że umowa taka została zawarta z Gminą. Podniósł, że za to w jaki sposób są sporządzane dokumenty, umowy na dostawę wody odpowiada Wójt Gminy. Umowa na dostawę wody dotyczy ul. [...]. Urząd Gminy ustalił powyższe dane adresowe i numer porządkowy. Organ powinien wiedzieć, który budynek na działce nr [...] posiada oznaczenie [...], bo skarżący tego nie wie. Zauważył, że organ dokonał jego zameldowania na pobyt stały, pod wskazanym adresem i z tego względu skarżący nie wie na czym polega problem umowy o dostawę wody i miejsca realizacji tej umowy. Wyjaśnił, że we wniosku wystąpiono tylko o określenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, chociaż zaznaczono także budynek gospodarczy. Sytuacja, że nie dokonano takiego zapisu we wniosku wynikła, ze stwierdzenia pracownika, że nie ma potrzeby wprowadzania opisu budynku gospodarczego do wniosku o określenie warunków zabudowy. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku z dnia 5 czerwca 2018 r., dla inwestycji polegającej na: "Budowie budynku mieszkalnego", poprzez podanie informacji i przedłożenie dokumentów, o których mowa w piśmie organu z dnia 9 lipca 2018 r. Braki te należało uzupełnić w terminie do 6 sierpnia 2018 r., (termin wyznaczony wezwaniem z dnia 9 lipca 2018 r.), pod rygorem pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Jako podstawę ww. wezwania, organ wskazał przepisy art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 5, art. 63 ust. 2 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.). Wyjaśnił m.in., że podczas wizji lokalnej urbanista stwierdził, że na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek, który nie jest widoczny na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Podkreślił, że należy niezwłocznie doprecyzować przedmiotowy wniosek w zakresie rodzaju zamierzenia budowlanego. W pkt 7 pisma (formularza) jest mowa o rozbudowie budynku rekreacyjnego i zmianie sposobu użytkowania na mieszkalny, a we wniosku jest mowa o budynku mieszkalnym. W piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., zatytułowanym "Wyjaśnienie", skarżący wskazał, że jego wniosek o określenie warunków zabudowy dotyczy: a) budowy tymczasowego obiektu budowlanego, tzn. ustawienia przyczepy kempingowej w celach rekreacyjnych, b) zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny. Podniósł, że dokumenty określone prawem i tak, jak określono w piśmie z czerwca 2018 r., zostały organowi przekazane, jako załączniki wniosku o określenie warunków zabudowy. Pracownik organu otrzymał ww. dokumenty od skarżącego do ręki osobiście. Skarżący wskazał, że nieotrzymanie dokumentu w terminie uniemożliwi mu uzyskanie pozwolenia na budowę i narazi na określone konsekwencje. Dołączył umowę określającą warunki dostawy wody z urządzeń wodociągowych dla ww. nieruchomości. Pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu ww. pisma organ wskazał, że wniosek skarżącego nie spełniał wymogów formalnych. Pismami z dnia 12 czerwca 2018 r., 9 lipca 2018 r., 24 lipca 2018 r. organ wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku, wskazanych w tych pismach. Pisma te zawierały pouczenie, że nieusunięcie braków w ostatecznym terminie do 6 sierpnia 2018 r., spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwania te skutecznie doręczono w dniach 25 czerwca 2018 r., 16 lipca 2018 r. i 27 lipca 2018 r. W wymaganym terminie nie usunięto wskazanych w pismach braków, ponawiając argumentację, że wniosek nie podlega uzupełnieniu. Kierując się powyższym organ pozostawił podanie bez rozpoznania. Skarżący skierował do Wojewody Z. pismo z dnia 7 sierpnia 2018 r. zatytułowane "Skarga" na przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o określenie warunków zabudowy dla nieruchomości nr [...] w miejscowości G., gm. K.. Następnie skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawioną na wstępie skargę na bezczynność organu I instancji. Skarżący wnosił o: - uznanie wyłącznej winy organu w tym, że dokument określający warunki zabudowy nie został sporządzony w czasie określonym ustawą, - uznanie wezwania organu do uzupełnienia wniosku skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia jako "absurdalne" i bezzasadne oraz jako przyczynę zwłoki w wydaniu dokumentu, o który ubiegał się skarżący, - uznanie kierowanych do skarżącego przez organ wezwań o uzupełnienie wniosku o określenie warunków zabudowy, jako wezwań, "których nie można traktować jako braki formalne złożonego wniosku", - uznanie naruszenia prawa przez organ, polegającego na przewlekłości w procedowaniu nad wnioskiem skarżącego oraz pozostawienia wniosku bez rozpoznaniu. W związku z powyższym skarżący wniósł o orzeczenie przez Sąd grzywny i wypłacenia przez organ na rzecz skarżącego kwoty w wysokości określonej prawem. Skarżący oświadczył, że nie występują braki formalne we wniosku złożonym do organu o określenie warunków zabudowy. Podniósł, że art. 52 u.p.z.p., zawiera punkty, które mają na względzie określenie lokalizacji wznoszonego budynku, czy też potrzeby nieruchomości związane z infrastrukturą. Wniosek o określenie warunków zabudowy skarżący złożył, mając na uwadze zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku rekreacyjnego. Argumentował, że "nie można określać rodzaju inwestycji, kiedy inwestycji nie ma, bo budynek już wybudowano". Uważa, że Sąd winien wgłębić się w ww. przepisy, gdyż prawo wyjaśnia po co i do czego potrzebne są określone dokumenty. Zdaniem skarżącego, wniosek o określenie warunków zabudowy zawiera charakterystykę budynku. Przedstawiają to opisy istniejącego budynku, rzuty budynku, rysunki wraz z wymiarami i opisami materiałów, z których budynek wzniesiono. Istniejący budynek to budynek rekreacyjny o powierzchni [...] m2, wzniesiony na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane. Według skarżącego, ww. przepis nie przewiduje budynku rekreacyjnego jako obiektu w zabudowie szeregowej. Wezwanie organu do określenia czy budynek będzie budowany w zabudowie szeregowej czy jako budynek wolnostojący, było bezzasadne. Skarżący zanegował wezwanie organu do uzupełnienia wniosku o warunki zabudowy o załączniki graficzne opatrzone czerwonymi pieczęciami. Nie zgodził się także z wezwaniem organu w zakresie uwidocznienia budynku na mapie, oznaczonego nr [...]. Organ sam postanowieniem oznaczył numer porządkowy przedmiotowej nieruchomości. Podobnie należy traktować wezwania organu do zmiany postanowień zawartych w umowach, "bo w treści umowy zapisano, że dotyczy budynku rekreacyjnego". W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. W drugiej kolejności organ podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, które nie toczyło się, gdyż wniosek nie spełniał warunków formalnych, przez co nie mógł podlegać rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola sprawy ze skargi na bezczynność, dokonana w trybie uproszczonym, na co zezwala art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwana dalej – "p.p.s.a.", nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Z treści skargi D. M., wynika, że skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy, poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności. Jak już wskazano powyżej, przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczy się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a. Przedmiotowa skarga na bezczynność wymagała wyczerpania środka zaskarżenia, poprzez skierowanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), który to wymóg został w sprawie spełniony, o czym świadczy skierowanie przez skarżącego pisma z dnia 7 sierpnia 2018 r. do organu wyższego stopnia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 52 ust. 1 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Jak wynika z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek w ww. przedmiocie powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; W przedmiotowej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy na dzień wniesienia skargi (14 września 2018 r.), organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy organ pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania ww. wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zastosowanie ww. przepisu, jest możliwe w sytuacji łącznego zaistnienia trzech przesłanek, tj.: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków; upłynął bezskutecznie termin do usunięcia braków. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wyklucza zarzutu bezczynności organu. Nie zawsze też świadczy o zasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ww. przepis. W praktyce przyjmuje się, że organ pozostaje w bezczynności, jeżeli z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa pozostawia bez rozpoznania wniosek podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Zgodzić się należy z poglądami judykatury, że w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania, wynikające z przepisów k.p.a., ale również wynikające z przepisów ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują inne wymagania w stosunku do podań, nie regulując samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Takim przepisem jest art. 52 u.p.z.p. Braki wniosku, w zakresie ww. przepisu prawa materialnego, powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, a to oznacza, że wniosek dotknięty takimi brakami nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 406/16 – opublikowany w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony. Oznacza to, że wszczęcie tego postępowania jest możliwe tylko na podstawie takiego żądania, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w k.p.a. i innych odrębnych przepisach prawa. Tylko kompletny wniosek inwestora, wszczyna postępowanie administracyjne, w trybie art. 61 § 1 k.p.a., które może zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., na wnioskodawcy spoczywa obowiązek określenia we wniosku planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Należy zauważyć, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, oznaczonej działką nr [...] w miejscowości G., gm. K., jako pierwsze do organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 8 maja 2018 r. W piśmie tym skarżący w ogóle nie określił na czym ma polegać planowana inwestycja, przedstawiając jedynie opis stanu ww. nieruchomości, na dzień złożenia wniosku. Podał, że na działce tej znajduje się budynek rekreacyjny o powierzchni zabudowy [...] m2, wybudowany na podstawie zgłoszenia (art. 29 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Sądu, należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, że w ww. piśmie skarżącego brak było informacji o tym, czy planowane zamierzenie będzie dotyczyć nowej zabudowy czy też istniejącego obiektu budowlanego, ewentualnie jeżeli miałoby dotyczyć zupełnie nowego odrębnego budynku, to w jakiej zabudowie. Wezwanie organu do uwidocznienia na mapie budynku oznaczonego nr [...] i dostarczenia aktualnego załącznika graficznego w odniesieniu do zagospodarowania w terenie, wynikało z nieprecyzyjnego określenia przez skarżącego planowanego zamierzenia. Dopiero w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. skarżący podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rozbudowy budynku rekreacyjnego i przekształcenia go w budynek mieszkalny, który ma mieć powierzchnię [...] m2. Należy przy tym zaznaczyć, że skoro budynek ma podlegać rozbudowie (obecnie ma [...] m2), to wbrew twierdzeniom skarżącego, o charakterystyce nowej inwestycji nie mogą stanowić opisy istniejącego budynku, rzuty budynku, rysunki wraz z wymiarami i opisami materiałów, z których budynek wzniesiono. Skarżący nie dołączył do wniosku opisu inwestycji w formie graficznej. Nie przedstawił też określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Należyte określenie granic obszaru analizowanego jest jednym z najistotniejszych warunków, determinującym przeprowadzenie samej analizy, której celem jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy winna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Brak takiej mapy zasadniczej do celów projektowych stanowi o brakach formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), mapa zasadnicza musi zawierać informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Opisane powyżej pismo z dnia 17 lipca 2018 r. dotyczące rozbudowy istniejącego budynku rekreacyjnego nie może być jednak uznane za ostateczne sprecyzowanie wniosku skarżącego w sytuacji gdy, w kolejnym wyjaśnieniu z dnia 31 lipca 2018 r., skarżący wskazuje, że wniosek dotyczy "budowy tymczasowego obiektu budowlanego, tzn. ustawienia przyczepy kempingowej w celach rekreacyjnych" oraz "zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny". W ocenie Sądu, powyższe rozbieżności w opisie planowanej inwestycji jak i wystąpienie braków określenia planowanej inwestycji w formie opisowej i graficznej, przedstawienia potrzebnych map, czyniło zasadnym skierowanie przez organ do skarżącego wezwania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - do uzupełnienia ww. wniosku o podanie minimum informacji, stanowiących wymagania formalne do ustalenia warunków zabudowy. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ten podmiot określa przedmiot swego żądania i tak określone żądanie wiąże organ administracyjny, który nie może go samodzielnie modyfikować, zmieniać ani dookreślać. W razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do organu administracji. Celem wezwania do usunięcia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/2018, opubl. w Lex nr 2563766). Zasadność stanowiska organu, potwierdza treść wniosku skarżącego złożonego (w następstwie wezwania organu) na urzędowym formularzu. W piśmie tym skarżący podał, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego o powierzchni [...] m2. Organ ustalił, że na działce posadowione są dwa obiekty, jeden rekreacyjny a drugi gospodarczy. Drugi obiekt nie został uwidoczniony w ewidencji nieruchomości. Tymczasem – zwłaszcza zważywszy na brak konsekwencji skarżącego w określeniu planowanej inwestycji – ma to istotne znaczenie, bowiem czym innym będzie zrealizowanie zamierzenia, poprzez rozbudowę istniejącego budynku (a jeśli tak, to organ musi wiedzieć, którego obiektu dotyczy wniosek – czy rekreacyjnego czy gospodarczego), a czym innym posadowienie zupełnie nowej zabudowy. Wspomniany brak konsekwencji w określeniu planowanego zamierzenia wynika jednoznacznie z odpowiedzi skarżącego na wezwania organu. Powyższe bez wątpienia utrudniło organowi poznanie rzeczywistych żądań skarżącego. W piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r., mowa jest o budynku mieszkalnym bez uszczegółowienia charakteru zabudowy. W piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. skarżący podał, że rzecz dotyczy możliwości rozbudowy budynku rekreacyjnego i przekształcenia go w budynek mieszkalny (nie zostało to uwidocznione w pierwszym piśmie skarżącego złożonym do organu). W kolejnym piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., skarżący wskazał, że ten sam wniosek dotyczy także tymczasowego obiektu budowlanego (ustanowienia przyczepy kempingowej w celach rekreacyjnych). Skarżący podnosząc zarzut bezczynności, zanegował ponadto zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w części dot. zapewnienia zaopatrzenia nieruchomości w energię elektryczną oraz odbioru ścieków. Na wezwanie organu do usunięcia tychże braków, właściwych dokumentów skarżący nie przedstawił, polemizując jedynie z zasadnością tego wezwania. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, należy stwierdzić, że nie jest zasadne jego twierdzenie jakoby organ domagał się wykazania istnienia infrastruktury służącej przedmiotowej nieruchomości. Wezwanie organu wynikało z faktu, planowanej zmiany wielkości i przeznaczenia obiektu budowlanego. Oczywistym jest, że zmiana zagospodarowania nieruchomości wiązać się może z koniecznością zwiększenia, w porównaniu z dotychczasowym – zapotrzebowania na ilość zużywanej energii elektrycznej, wody oraz odbioru ścieków. Inwestor winien korzystać z mediów w sposób określony przez właściciela sieci. Nie jest wykluczona sytuacja, w której istniejąca sieć nie będzie w stanie dostarczyć zwiększonego zapotrzebowania budynku. Dostawcy mediów, mając na względzie, podane przez inwestora planowane parametry zużycia, określają warunki przyłączenia czy dalszego korzystania z ww. sieci. Przedsiębiorstwo zajmujące się dostawą mediów, określając ww. warunki, gwarantuje możliwość korzystania przez właściciela z nieruchomości, w sposób zgodny z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. Skarżący podał we wniosku, że jego nieruchomość zaopatrzona jest w zbiornik bezodpływowy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Wezwanie organu w ww. w zakresie, miało na celu ustalenie, czy zapewnione są gwarancje odbioru ścieków z nowego obiektu powstałego w wyniku rozbudowy budynku rekreacyjnego i przekształcenia go w mieszkalny. To bowiem obowiązkiem inwestora było wykazanie, że przedsiębiorstwo odbierające ścieki, jak i sam zbiornik bezodpływowy zapewniają, możliwość prawidłowej obsługi nowej zabudowy. Wyżej wskazane kwestie odnoszące się do zaopatrzenia nieruchomości, w oczywisty sposób rzutują na możliwość rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew wywodom skarżącego, nie chodzi tu o formę dokumentu dotyczącego zapewnienia zaopatrzenie nieruchomości w media (nieuregulowaną prawnie), ale o jego treść, z której winno jasno wynikać zapewnienie obsługi nieruchomości dla planowanego zamierzenia, według konkretnych parametrów zużycia energii, wody czy wytworzonych ścieków. Skarżący nie przedstawił organowi takiego dokumentu zapewniającego zaopatrzenie działki w energię i odbiór ścieków na planowanym poziomie. Bez wątpienia nie zalicza się do nich warunków przyłącza kanalizacyjnego dla istniejącego budynku rekreacyjnego, skoro ma być on rozbudowany. Umowa z dostawcą energii o świadczenie usługi kompleksowej nie zawiera koniecznych informacji, do których odsyła ww. przepis. Opisane wyżej kwestie dotyczące warunków przyłącza kanalizacyjnego czy zapewnienia zaopatrzenia nieruchomości w energię elektryczną nie mają jednak kluczowego znaczenia dla sprawy. Najistotniejszym brakiem wniosku skarżącego był bowiem brak jednoznacznego określenia inwestycji jaka miałaby zostać zrealizowana na wskazanej przez niego działce nr [...] w, G. gm. K.. Podsumowując, należy stwierdzić, że skoro wymóg prawidłowego określenia przedmiotu wniosku oraz przedłożenia wymaganych dokumentów wynikał z przepisu ustawowego, a strona skarżąca pomimo wezwania organu nie usunęła tych braków, w sposób zgodny z wezwaniem organu i w wyznaczonym przez ten organ terminie, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie naruszało prawa. Żądając usunięcia określonych braków formalnych organ jednoznacznie wskazał te braki i podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma. Powyższe oznacza tym samym, że skarga na bezczynność organu nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.