V SA/Wa 1660/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości: 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z (...) kwietnia 2018 r., nr. (...), 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. z siedzibą w T. kwotę 7352 zł (siedem tysięcy trzysta pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi C. Stowarzyszenie Partnerstwo Społeczne w T. (dalej; Stowarzyszenie, strona, skarżący) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister lub organ) z (...) lipca 2018 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję własną z (...) kwietnia 2018 ., nr (...)m.in. zobowiązującą Stowarzyszenie do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 53.926,26 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu (...) lipca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zawarł umowę ze stroną o wsparcie realizacji zadania publicznego pt. "Podmiot zatrudnienia socjalnego partnerem ośrodka pomocy społecznej i powiatowego urzędu pracy w realizacji kontraktów socjalnych" - edycja 2011 r. (dalej: umowa). Organ przekazał stronie dotację w wysokości 75.000 zł. Skarżący zobowiązał się do wykorzystania dotacji przekazanej na podstawie wymienionej wyżej umowy zgodnie z celem, na jaki ją uzyskała i na warunkach określonych w umowie oraz do przekazania na realizację ww. zadania środków finansowych własnych w wysokości 24.144 zł w postaci wynagrodzenia dla osoby zarządzającej projektem (5.210 zł), wynagrodzenia dla obsługi kadrowo-płacowej (16.910 zł) i obsługi księgowej (2.024 zł). Stowarzyszenie dnia (...) kwietnia 2013 r. złożyło sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego oraz z wykorzystania środków na realizację zadania publicznego. Ze złożonego sprawozdania wynikało, że wydatki pochodzące z przekazanej dotacji wyniosły 73.243,96 zł. Różnicę pomiędzy wysokością udzielonej dotacji a faktycznie wydatkowaną kwotą (1.756,04 zł) skarżący zwrócił w dniu 29 grudnia 2011 r. Z przedłożonego sprawozdania wynikało, że warunki zawartej umowy zostały zachowane zarówno w kwestii wydatkowania środków przekazanych przez organ, jak i przez stronę, która potwierdziła wniesienie wkładu finansowego własnego w postaci wynagrodzeń dla wskazanych wyżej osób. Stan faktyczny potwierdzało załączone do sprawozdania zestawienie faktur i rachunków. W związku z powyższym organ zaakceptował pod względem finansowym wykonanie I etapu zadania publicznego w ramach realizowanego zadania publicznego. W dniu (...) maja 2013 r. skarżący dokonał wpłaty na rachunek organu kwoty 13.029,59 zł w związku z pomyłką w realizacji ww. umowy z (...) lipca 2011r. Kwota ta została odliczona od kwoty należności głównej przypadającej do zwrotu. Pismem z (...) marca 2014 r. organ, w związku z brakiem zachowania przez stronę wkładu własnego przy realizacji zadania, wezwał skarżącego do zwrotu kwoty 55.630,17 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia (...) czerwca 2013 r. W odpowiedzi strona skierowała do organu prośbę o zaliczenie innego wkładu własnego, niż wskazany w umowie. Stowarzyszenie nie dokonało należnej wpłaty i tym samym zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z (...) marca 2014 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z (...) lipca 2014 r., nr (...) organ zobowiązał stronę do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 55.630,17 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez NIK, tj. od dnia (...) czerwca 2013 r. (data sporządzenia Wystąpienia Pokontrolnego nr (...)). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z (...) września 2014 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję własną z (...) lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., V SA/Wa 40/15 oddalił skargę Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony wyrokiem z 23 czerwca 2017 r., II GSK 3231/15, min. uchylił wyrok sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z (...) lipca 2014 r. NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ błędnie przyjął, iż ze środków własnych skarżący wydatkował jedynie kwotę 1.475,55 zł, tymczasem od samego początku tego postępowania skarżący kwestionował wysokość ustalonej przez organ kwoty wydatkowanych na realizację projektu środków własnych skarżącego. Organ w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów (dowody płatności świadczeń integracyjnych, biletów, odzieży). W ocenie sądu kasacyjnego nieprawidłowe okazało się stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że stan faktyczny co do tego, że skarżący wydatkował z własnych środków jedynie kwotę 1.475,55 zł jest bezsporny. Spór co do tej kwoty toczy się w tej sprawie od samego początku, lecz został przez organ bezpodstawnie zignorowany. Niezasadnie zatem sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, że organ pominął jego wnioski dowodowe. Wysokość kwoty środków własnych wydatkowanych przez skarżącego była fundamentalna dla rozpoznawanej sprawy, a tymczasem jej prawidłowego ustalenia organ zaniechał, poprzestając na przyjęciu kwoty 1.475,55 zł, bez wyraźnego wskazania sposobu obliczenia tej kwoty i przyczyn nieuwzględnienia kwot wydatków wskazywanych przez skarżącego. NSA zauważył, że organ odwołał się wprawdzie do ustaleń poczynionych w toku kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, ale nie przyjął w pełni - w ślad za tymi ustaleniami - stanu faktycznego, nie wyjaśniając istotnych niezgodności. W Wystąpieniu pokontrolnym NIK jest mowa o kwocie 2 tys. zł, podczas gdy organ przyjął kwotę 1.475,55 zł. Tym samym w ocenie sądu kasacyjnego organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"). Organ także naruszył art. 107 § 3 kpa, gdyż nie uzasadnił w sposób należyty, jak ustalił najistotniejszą w analizowanym stanie faktycznym okoliczność, tj. kwotę wydatków poniesionych ze środków własnych skarżącego na realizację projektu w wysokości 1.475,55 zł i dlaczego ta kwota różni się od kwoty wynikającej z Wystąpienia pokontrolnego NIK. Nie wyjaśniono, dlaczego nie wzięto pod uwagę wydatków wskazywanych przez skarżącego, ograniczając się jedynie do kwot wskazanych w sprawozdaniu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalono zatem w sposób prawidłowy, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "ufp"). NSA zobowiązał organ do należytego ustalenia stanu faktycznego, uwzględniając przy jego ustalaniu wnioski dowodowe składane przez skarżącego dotyczące zasadniczej dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kwestii wysokości środków własnych skarżącego wydatkowanych na realizację projektu. W zależności od wyniku tych ustaleń możliwe będzie jak stwierdził sąd kasacyjny dokonanie oceny zasadności domagania się od skarżącego zwrotu części dotacji, jej wysokości, odsetek oraz daty, od której te odsetki będą mogły być naliczane. W tej ostatniej kwestii organ będzie musiał skonfrontować wyniki ustalonego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stanu faktycznego z treścią ustaleń przyjętych w protokole Wystąpienia pokontrolnego NIK i zdecydować na tej podstawie, czy w tym Wystąpieniu rzeczywiście doszło do stwierdzenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 ufp. Tylko w takim przypadku odsetki mogłyby być liczone od daty tego Wystąpienia, zgodnie z treścią art. 169 ust. 5 pkt 2 ufp. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania Minister decyzją z (...) kwietnia 2018 r.: 1) zobowiązał stronę do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej na realizację ww. zadania publicznego w kwocie 55.630,17 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia (...) marca 2014 r., 2) zaliczył na poczet zobowiązania wymienionego w pkt 1, dokonaną przez stronę wpłatę w dniu (...) marca 2015 r. w wysokości 64.950,17 zł (należność główna - 53.926,26 zł, odsetki liczone od dnia (...) marca 2013 r. do dnia (...) marca 2015 r. - 4.872,57 zł), 3) orzekł o zwrocie na rzecz strony należność główną w wysokości 1.703,91 zł oraz odsetek 4.447,43 zł wraz z oprocentowaniem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z dowodu w formie wydruku obrotów i sald dla konta 510-008 dostarczonego przez stronę wynika, iż wniesiony przez skarżącego wkład własny wynosił 2.024 zł, natomiast z zawartej w dniu (...) lipca 2011 r. umowy wynika, że środki własne strony miały wynosić 24.144 zł. Minister stwierdził, że jako wkład własny nie mogą być, zaliczone świadczenia integracyjne na kwotę 67.258,43 zł, zakup biletów na kwotę 7.200 zł oraz zakup odzieży na kwotę 5.249,95 zł. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 umowy nie zostały wyszczególnione środki finansowe pochodzące z innych źródeł, w szczególności z innych źródeł publicznych, tj. Funduszu Pracy, z którego refundowano wypłatę świadczeń integracyjnych, zakup biletów miesięcznych i zakup odzieży finansowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Wobec tego każda zmiana umowy zgodnie z § 17 zawartej umowy, wymagała pod rygorem nieważności, zawarcia aneksu w formie pisemnej. Strona nie zawiadomiła organu o zamiarze zmiany źródła finansowania realizowanego zadania publicznego. Złożone przez skarżącego po zakończeniu realizacji zadania sprawozdanie, uwzględniało udział środków finansowych własnych zgodnie z zawartą umową. Procentowy udział dotacji i wkładu własnego wynosił odpowiednio: 75,65% i 24,35%. W sprawozdaniu z rozliczenia dotacji Stowarzyszenie wykazało zwrot niewykorzystanej kwoty dotacji w wysokości 1.756,04 zł. W związku z tym, mając na uwadze zachowanie udziału procentowego dotacji i wkładu własnego w projekcie, kwoty dotacji i wkładu własnego wynosiły odpowiednio: dotacja - 73.243,96 zł i wkład własny - 23.575,55 zł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że faktycznie wniesiony wkład finansowy własny wyniósł 2.024 zł. Dlatego też w związku z niewniesieniem przez Stowarzyszenie wkładu własnego w zadeklarowanej wysokości, odpowiedniemu obniżeniu musi ulec także kwota dotacji. Skoro wkład własny wynosił 2.024 zł (24,35% całości), to wysokość dotacji winna wynosić 75,65% wartości projektu, czyli 6.288,11 zł. Wypłacona dotacja wynosiła 73.243,96 zł (a powinna wynosić 6.288,11 zł), zatem różnica między tymi kwotami tj. 66.955,85 zł powinna zostać zwrócona przez stronę jako nadmiernie kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2018 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne. Podkreślił, że skarżący dopuścił się przy realizacji zadania nieprawidłowości polegającej na zawyżeniu wkładu własnego o 22,1 tys. zł. W księgach rachunkowych strony ujawniono, że w odniesieniu do trzech pracowników zatrudnionych w projekcie, co do których zaplanowano sfinansowanie ich wynagrodzeń z wkładu własnego strony, tylko wynagrodzenie (a właściwie dodatek do wynagrodzenia) dla dyrektora projektu w kwocie 2,0 tys. zł został zapisany w księgach na kontach (...) jako: "dodatek Dyrektor wkład własny". Jeśli natomiast chodzi o wynagrodzenie osoby zajmującej się obsługą kadrowo-płacową i osoby zajmującej się księgowością, to wynagrodzenia w łącznej kwocie 22,1 tys. zł zostały zapisane w księgach strony na kontach (...) "C.". Tym samym wynagrodzenie osoby zajmującej się obsługą kadrowo- płacową, ujęte w sprawozdaniu z wykonania zadania jako sfinansowane z wkładu własnego w kwocie 16.910 zł oraz wynagrodzenie osoby zajmującej się obsfugą finansowo-księgową w kwocie 5.210 zł, zostały sfinansowane z dotacji od Miasta T. udzielonej na realizację innego projektu pt. "Reintegracja zawodowa i społeczna prowadzone przez Stowarzyszenie Partnerstwo Społeczne" (Umowa Stowarzyszenia z Gminą Miasto T. z (...) kwietnia 2010 r.) Wynagrodzenia te zostały jednocześnie przedstawione przez stronę - jako sfinansowane ze środków własnych skarżącego - w sprawozdaniu z realizacji zadania objętego umową z (...) lipca 2011 r. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dowodów: umowy z (...) lipca 2011 r. i Wystąpienia pokontrolnego NIK, organ ustalił, że kwota rzeczywiście wniesionego przez stronę w projekcie wkładu własnego wyniosła 2.024 zł. Na kwotę tę złożyły się wydatki na opłacenie wynagrodzenia kierownika projektu. W tym zakresie Minister nie dał wiary złożonemu przez stronę sprawozdaniu z wykonania zadania oraz złożonych przez stronę wyciągom z ksiąg rachunkowych. Organ stanął na stanowisku, że w sprawie niemożliwe jest uwzględnienie na etapie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot dotacji wydatków zgłoszonych do rozliczenia po terminie realizacji zadania i po jego rozliczeniu, tym bardziej gdy kontrola NIK przeprowadzona po rozliczeniu projektu wykazała nieprawidłowości w rozliczeniu. Organ wyjaśnił, że umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego z (...) lipca 2011 r. zawarta została w trybie konkursu ofert. Zarówno w samej umowie (§ 4 ust. 2) jak i w dokumentach programowych Konkursu (w pkt III.2 Ogłoszenia o Konkursie) przewidziano, że procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania publicznego może wynieść nie więcej niż 80%. Zgłaszane w ramach Konkursu zadania co do zasady mogły być sfinansowane w części z różnych źródeł, takich jak: ze środków finansowych własnych, z wkładu osobowego oraz ze środków finansowych z innych źródeł, w tym: z wpłat i opłat adresatów zadania, ze środków finansowych z innych źródeł publicznych i ze środków pozostałych (§ 3 ust. 3 umowy). Propozycje poszczególnych źródeł sfinansowania konkretnego zadania składali sami oferenci w ofercie. Wysokość dofinansowania zadania z poszczególnych źródeł ustalana była w oparciu o mierniki podane w dokumentacji Konkursu już na etapie składania oferty i później wpisywana do umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego. Wysokość zadeklarowanego przez oferentów wkładu własnego miała przy tym istotne znaczenie dla podmiotu udzielającego dotacji, gdyż większy wkład własny oznaczał jednocześnie mniejszą kwotę dotacji, a tym samym możliwość sfinansowania w Konkursie większej liczby projektów. Skarżący zaproponował sfinansowanie zadania wyłącznie z dwóch źródeł, tj. z dotacji i z wkładu własnego, przy czym zadeklarowany przez stronę wkład własny kształtował się na poziomie 24,35%, co stanowiło o atrakcyjności oferty strony w Konkursie i miało decydujący wpływ na jej wybór. Zadeklarowane nakłady finansowe z własnych środków nie mogły jednocześnie pochodzić ani z dotacji, ani z wpłat i opłat od adresatów zadania, ani ze środków finansowych z innych źródeł publicznych, ani ze środków pozostałych, ani nie mogły być wkładem osobowym (§ 3 ust. 3 umowy). Tym samym jako nakłady finansowe pochodzące z własnych środków beneficjenta należało rozumieć środki, których beneficjent był wyłącznym właścicielem i co do których miał całkowitą swobodę ich wydatkowania i które to nakłady nie były objęte pozostałymi kategoriami źródeł finansowania wymienionymi w § 3 ust. 3 umowy. Dlatego też za środki własne nie mogła być uznana dotacja otrzymana od samorządu terytorialnego, gdyż mieści się ona w kategorii środki finansowe z innych źródeł publicznych. Co więcej, w ocenie Ministra, dotacja taka, wbrew twierdzeniom strony z chwilą przekazania nie staje się środkami własnymi strony, gdyż dotacja ma charakter znaczony i jest przekazywana na ściśle określony cel. Ponadto udzielona dotacja przez Miasto T. miała posłużyć i posłużyła realizacji projektu pt. "Reintegracja zawodowa i społeczna prowadzona przez Stowarzyszenie Partnerstwo Społeczne" (umowa z (...) kwietnia 2010 r.), co zostało potwierdzone w sprawozdaniu z realizacji tego projektu. Tym samym w sprawie można powiedzieć o podwójnym (w dwóch projektach) rozliczeniu finansowanego z jednego źródła wynagrodzenia osoby zajmującej się obsługą kadrowo-placową i osoby zajmującej się obsługą finansowo-księgową: raz z dotacji od Miasta T. w projekcie dofinansowywanym przez Miasto i raz z wkładu własnego w projekcie dofinansowywanym przez organ. Powyższe wynagrodzenia zadeklarowane przez stronę w sposób niezgodny z faktami, jako sfinansowane z wkładu własnego w projekcie dofinansowywanym z Ministerstwa, wpłynęło na procentowe podwyższenie zadeklarowanego przez stronę w tym projekcie wkładu własnego i wartość ogólną projektu, a przez to na zwiększenie kwoty dotacji. Jednocześnie skarżący dopuścił do tego, że pracownicy wynagradzani ze środków jednego projektu, w ramach tego wynagrodzenia pracowali w innym projekcie. Z żadnej dokumentacji nie wynika bowiem, aby osoby wynagradzane z dotacji udzielonej przez Miasto T. były także wynagradzane przez Stowarzyszenie z jego środków własnych. Organ nie zgodził się natomiast z decyzją pierwszoinstancyjną i wskazał, że w jego ocenie odsetki winny być naliczane od dnia (...) czerwca 2013 r., tj. od dnia sporządzenia Wystąpienia kontrolnego, a nie od dnia (...) marca 2014 r., tj. od dnia wezwania do zapłaty. Jednakże ze względu na treść art. 139 kpa organ postanowił w tej części także utrzymać decyzję w mocy. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do pozostałych zarzutów i uznał je za niezasadne. Pismem z (...) sierpnia 2018 r. skarżący złożył skargę wnosząc o uchylenie obydwu decyzji w części obejmującej pkt 1 i 2 decyzji oraz 3 ponad kwoty orzeczone do zwrotu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów: I. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynika sprawy, gdyż gdyby do nich nie doszło wydana zostałaby decyzja innej treści), tj.: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ustalenie wbrew zebranym dowodom, iż umowa dotacyjna nie przewiduje możliwości zmiany wysokości środków własnych i środków pochodzących z innych dotacji, o ile nie zmieni się ich suma, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z materiałów konkursowych (w tym wzoru umowy) wynika, że umowa dotacyjna wykładana zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 65 kc i przy zastosowaniu art. 56 kc taką możliwość przewiduje; 2) z ostrożności procesowej zarzuciła również naruszenie art. 80 kpa poprzez ustalenie wbrew zebranym dowodom, że skarżący powinien zwrócić kwotę 53.926,26 zł, podczas, gdyby nawet zwrot dotacji był uzasadniony, co do zasady, to skoro cała wartość zadania publicznego wynosi zgodnie z wykonaniem 75.267,96 zł, a 80% tej kwoty stanowi 60.214,37 zł, to różnica w kwocie dotacji otrzymanej i w takiej sytuacji właściwej wynosiłaby 13.029,59 zł; II. prawa materialnego: 1) art.169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ufp poprzez ich błędne zastosowanie podczas, gdy nie znajdowały one zastosowania w przypadku, gdy skarżący nie naruszył umowy, ani przepisu prawa w sposób uzasadniający orzeczenie zwrotu dotacji; 2) w zw. z art. 56 kc i 65 kc w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 450 ze zm., dalej: "udppw") w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 25, dalej: rozporządzenie) i § 3 ust. 6 umowy ramowej stanowiącej załącznik nr 2 do powołanego rozporządzenia oraz w zw. art. 25 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu adekwatnym dla sprawy (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy społecznej") poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy znajdowały zastosowanie, co w efekcie skutkowało nieuwzględnieniem bezwzględnie obowiązującego brzmienia § 3 ust. 6 umowy ramowej, zgodnie z którym wysokość środków ze źródeł, o których mowa w ust. 4 pkt 1, pkt 2 lit. b i pkt 2 lit. c umowy ramowej, może się zmieniać, o ile nie zmieni się ich suma oraz rzeczywistej treści umowy dotacyjnej ustalonej zgodnie z regułami art. 65 kc, tj. z uwzględnieniem, że konkursowy wzór umowy dotacyjnej przewidywał możliwość zmiany wysokości środków własnych i środków pochodzących z innych dotacji, o ile nie zmieni się ich suma. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnych warunkach prawnych. Mianowicie decyzja została wydana na skutek uchylenie wyroku WSA i decyzji organu wydanych w obydwu instancjach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 ppsa, w brzmieniu od 15 sierpnia 2015 r., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 518/09, LEX nr 746901). W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., II GSK 3231/15, którym sąd kasacyjny min. uchylił wyrok sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z (...) lipca 2014 r. W ocenie sądu kasacyjnego organ naruszył art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 kpa, gdyż nie uzasadnił w sposób należyty, jak ustalił najistotniejszą w analizowanym stanie faktycznym okoliczność, tj. kwotę wydatków poniesionych ze środków własnych skarżącego na realizację projektu w wysokości 1.475,55 zł i dlaczego ta kwota różni się od kwoty wynikającej z Wystąpienia pokontrolnego NIK. Nie wyjaśniono, dlaczego nie wzięto pod uwagę wydatków wskazywanych przez skarżącego, ograniczając się jedynie do kwot wskazanych w sprawozdaniu. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalono zatem w sposób prawidłowy, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ufp. NSA ponadto stwierdził, że wobec uwzględnienia zarzutów procesowych dotyczących wadliwości postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie przedwczesne jest rozpoznanie podniesionego w punkcie II skargi kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie sposobu obliczenia kwoty części dotacji przypadającej do zwrotu (kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości) oraz daty początkowej liczenia odsetek . Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz zapisów umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego pt. "Podmiot zatrudnienia socjalnego partnerem ośrodka pomocy społecznej i powiatowego urzędu pracy w realizacji kontraktów socjalnych". Przedmiotem sporu między stronami jest kwestia uznania części udzielonej dotacji za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Zanim sąd merytorycznie przystąpi do analizy sprawy, to w pierwszej kolejności poczyni kilka uwag tytułem wstępu. W stanie prawnym właściwym dla sprawy powierzenie wykonania zadań publicznych w zakresie aktywizacji społeczno-zawodowej osób bezrobotnych, korzystających z pomocy społecznej centrom i klubom integracji społecznej (utworzonym na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym; tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 217); dalej: ustawa o zatrudnieniu socjalnym) regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508; dalej: ustawa o pomocy społecznej) oraz ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o pomocy społecznej do zadań ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego należy finansowe wspieranie programów w określonym przez ministra obszarze pomocy społecznej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego lub podmioty uprawnione, o których mowa w art. 25 ust. 1. Do wyboru powyższych programów zastosowanie znajduje ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.). Minister określił obszar pomocy społecznej, a także zakreślił cele, które chce osiągnąć. Temu miała służyć realizacja programu "Aktywne Formy Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu – edycja 2011-2015" (program został zatwierdzony 9 listopada 2010 r.) i m.in. komponent I "Wzmocnienie roli podmiotów zatrudnienia socjalnego, jako partnerów ośrodków pomocy społecznej i urzędów pracy". W programie wyjaśniono, że w komponencie tym wspierane będą przez Promotora Programu najefektywniejsze projekty, szczególnie realizowane w formule partnerskiej służące aktywizacji społeczno-zawodowej grup szczególnego ryzyka wykluczenia społecznego, poprzez zastosowanie dostępnych aktywnych form pomocy. Utrzymany zostanie w tym komponencie obszar organizacji lokalnych programów rynku pracy na obszarze gmin, służący aktywizacji zawodowej osób w obiektach szeroko pojmowanego budownictwa socjalnego (prace społecznie użyteczne i roboty publiczne). Wybór projektów dokonywany miał być w drodze corocznych konkursów. Taki konkurs w ramach tego komponentu został ogłoszony p.n. "Podmiot zatrudnienia socjalnego partnerem ośrodka pomocy społecznej, urzędu pracy i przedsiębiorców na obszarze gminy". Podmioty zainteresowane programem miały obowiązek złożyć oferty konkursowe na formularzu określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania zadania (Dz.U. z 2011 r., nr 6 poz. 25, dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 2010 r.). Oferent miał obowiązek złożyć oprócz oferty, m.in. kopię porozumienia o współpracy pomiędzy oferentem a ośrodkiem pomocy społecznej i powiatowym urzędem pracy. Miał także obowiązek przekazania środków na realizację zadania i jednocześnie zachowania proporcji w zakresie kwoty całkowitej przeznaczonej na realizację projektu, gdyż dotacja nie mogła przekroczyć 80 % kwoty całkowitej zadania. Powyższe stanowiło przedmiot oceny w ramach kryteriów oceny formalnej ocenianej 0/1 (spełnia/nie spełnia) i w wypadku niespełnienia tego kryterium ofertę pozostawia się bez rozpatrzenia. Natomiast w kryteriach merytorycznych ocenie podlegało: 1) kryterium wyboru grupy uczestników; 2) kryterium propozycji działań (kryterium to zostało podzielone na 4 podkryteria); 3) kryterium partnerów projektu. Powierzenie realizacji zadania wraz z określeniem kwoty dotacji celowej następowało na podstawie umowy zawartej między dysponentem części budżetowej a podmiotem, któremu zlecono wykonanie zadania. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Wzór umowy został określony w rozporządzeniu z 15 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 169 ust. 2 u.f.p.). W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, czy Stowarzyszenie zrealizowało zadanie publiczne, na które otrzymało dotację. Prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie, czy doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy zadanie publiczne, na które przyznano dotację, zostało zrealizowane i jaki był jego ostateczny koszt. Nie można też pominąć § 11 umowy, stanowiącego o zwrocie niewykorzystanej dotacji co oznacza, że strony przewidywały możliwość zaistnienia sytuacji, w której nie wszystkie przeznaczone na zadanie środki finansowe, zostaną faktycznie wydane. Dopiero mając powyższe dane można ustalać, czy strona zmieściła się w limicie finansowym, określonym w umowie i zachowała inne, wynikające z umowy, zasady finansowania zadania publicznego. Te zasady finansowania zadania publicznego, opisane w umowie, obowiązują też organ określający wysokość kwoty uznanej za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Organ nie może przeprowadzać wnioskowania i wydawać aktów, których rezultat będzie sprzeczny z zapisami i celami umowy zawartej dla realizacji zadania publicznego, a taka sytuacja, zdaniem Sądu, nastąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z zapisów umowy zadanie miało zostać sfinansowane z dotacji co najwyżej w 80%, a w pozostałym zakresie ze środków własnych skarżącego. Konsekwencją decyzji wydanych przez Ministra (tj. zobowiązania strony do zwrotu kwoty 53.926,26 zł) jest odwrócenie źródeł finansowania realizacji zadania publicznego i obciążenie Stowarzyszenia kosztem większościowym. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z istotą dotacji celowej, której celem jest wykonanie określonego zadania publicznego, które zostało wykonane. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nie kwestionuje faktu zrealizowania przez Stowarzyszenie zadania publicznego, na które otrzymało dotację w wysokości określonej umową, a także wykorzystania przyznanej dotacja na objęte umową i zrealizowane zadanie. Niewielką niewykorzystaną część dotacji zwrócono, a więc postąpiono w sposób zgodny z art. 169 ust. 4 ufp, który stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Nie jest też sporne, że strona w § 3 ust. 3 pkt 1 umowy zadeklarowała przekazanie na realizację zadania środków własnych w wysokości 24.144 zł w postaci wynagrodzenia dla osoby zarządzającej projektem (2.024 zł), wynagrodzenia dla obsługi kadrowo-płacowej (16.910 zł) i obsługi księgowej (5.210 zł). W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że Sąd podziela stanowisko Ministra, iż jako środków własnych Stowarzyszenia nie można zakwalifikować środków przyznanych mu tytułem dotacji od Urzędu Miasta w T. na realizację zadania pt. "Reintegracja zawodowa i społeczna prowadzone przez Stowarzyszenie Partnerstwo Społeczne" (22.100 zł). Po pierwsze w orzecznictwie przyjmuje się, że środki pochodzące z dotacji mają znaczony charakter, są przeznaczane na realizację ściśle określonych zadań i podlegają rygorystycznym zasadom rozliczania przez podmioty je otrzymujące. Tym samym beneficjenci dotacji nigdy (na żadnym etapie gospodarowania tymi środkami) nie mają swobody w ich wydatkowaniu. Nie ma przy tym znaczenia z jakiego źródła pochodzi dotacja, czy z budżetu państwa czy z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Błędny jest więc pogląd skarżącego, iż z chwilą przekazania mu dotacji przez Miasto T. stała się ona jego środkami własnymi, które mógł swobodnie wykorzystać w innym projekcie jako wkład własny. Po drugie § 3 ust. 3 umowy wyraźnie oddzielił środki finansowe własne strony (pkt 1) i środki finansowe z innych źródeł (pkt 2). Skoro w § 3 ust. 3 pkt 2 umowy do środków finansowych z innych źródeł zaliczono środki finansowe z innych źródeł publicznych przyznanych przez ... (pkt b), to środków pochodzących z budżetu państwa czy z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie można utożsamiać ze środkami własnymi Stowarzyszenia. Potwierdza to też zapis § 3 ust. 4 umowy wskazujący, co należy rozumieć przez całkowity koszt zadania publicznego (suma kwot dotacji, środków finansowych własnych, środków finansowych z innych źródeł, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit b). Tym samym do środków finansowych własnych Stowarzyszenia nie można zaliczyć żadnych kwot, które pochodzą ze środków publicznych. Na uwagę zasługuje również § 15 umowy, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuzyskania dotacji z innych źródeł publicznych Stowarzyszenie zobowiązane było do niezwłocznego poinformowania Ministra o tym fakcie. W takie sytuacji strony umowy mogły odstąpić od umowy (gdyby realizacja zadania publicznego nie była możliwa - § 15 ust. 2) lub zmienić umowę (gdyby istniała możliwość realizacji zadania w ograniczonym zakresie - §15 ust. 3). Omawiany przepis potwierdza, iż środki własne skarżącego nie mogły pochodzić z żadnych źródeł publicznych. Co do kwestii stopnia wykorzystania przez stronę środków własnych (przyjęta przez organ kwota to 2.024 zł), po analizie treści umowy Sąd doszedł do wniosku, iż nie precyzuje ona kiedy (na jakim etapie realizacji zadania) strona ma zaangażować środki własne, jak również nie określa dokładnie skąd mają pochodzić (negatywne wyliczenie). Nie precyzują tego też załączniki do umowy, tj. harmonogram realizacji zadania oraz zaktualizowany koszt realizacji zadania. Z uwagi na to, że § 3 ust. 3 umowy wyraźnie oddzielił środki finansowe własne strony i środki finansowe z innych źródeł, co omówiono wyżej, należy przyjąć, że środki własne Stowarzyszenia nie mogły pochodzić ani z dotacji, ani z wpłat i opłat od adresatów zadania, ani ze środków finansowych z innych źródeł publicznych, ani ze środków pozostałych, ani nie mogły być wkładem osobowym. Środki te mogły zatem pochodzić ze źródeł innych, niż wyliczone w § 3 ust. 3 pkt 2 umowy, tj. np. z wpływów z innej działalności Stowarzyszenia, składek członków, z darowizn, z kredytów czy pożyczek. Zapis § 3 ust. 3 stanowi z kolei, że Zleceniobiorca (Stowarzyszenie) "zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania: środków finansowych własnych w wysokości: 24.144 zł" bez oznaczenia kiedy strona ma przekazać te środki. Harmonogram oraz zaktualizowany koszt zadania też nie oznaczają daty uruchomienia środków własnych Stowarzyszenia. Podają jedynie kiedy dane działania mają być wykonane i w jaki sposób finansowane. W omawianym przypadku chodzi o działania współfinansowane z dotacji i wkładu własnego strony, tj.: 1) zarządzenie projektem – termin realizacji: 01.07.2011 r. – 31.12.2011 r.; koszt: 5.100 zł w tym: z dotacji 3.076 zł a ze środków własnych 2.024 zł, 2) obsługa kadrowo-płacowa projektu – termin realizacji: 01.07.2011 r. – 31.12.2011 r.; koszt: 20.292 zł w tym: z dotacji 3.382 zł a ze środków własnych 16.910 zł, 3) obsługa księgowa projektu – termin realizacji: 01.07.2011 r. – 31.12.2011 r.; koszt: 6.252 zł w tym: z dotacji 1.024 zł a ze środków własnych 5.210 zł. Pamiętać należy, iż wysokość dotacji na realizację zadania, sposób jego wykonania i finansowania, nie zostały określone w odrębnych przepisach, lecz ustalone umownie i z tego względu ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a jeżeli tak to w jakiej kwocie, może być dokonana wyłącznie z perspektywy postanowień zawartej przez strony umowy. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w sprawie organ naruszył art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszył art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister zobowiązany będzie ustalić w sposób niebudzący wątpliwości jaki był ostateczny, całkowity koszt realizacji zadania publicznego objętego umową. Następnie, mając na uwadze zapisy § 3 ust. 1-3 oraz § 4 umowy, obliczyć jaka kwota tego kosztu mogła zostać pokryta z przyznanej Stowarzyszeniu dotacji. Wszystkie środki przewyższające tę kwotę, które zostały przyznane i przekazane Stowarzyszeniu, będzie mógł uznać za część dotacji pobraną w nadmiernej wysokości. Mając na uwadze powyższe, Sąd w niniejszej sprawie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 300; dalej w skrócie: "uksc") w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził kwotę 7352 zł, na którą się składa: wpis sądowy w wysokości 1500 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 5.400 zł, koszty dojazdu pełnomocnika na rozprawę wg złożonego zestawienia w wysokości 435 zł (260 km x 2 x 0,8358 zł) i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Kwota wskazana w złożonym przez pełnomocnika strony wniosku mieści się w granicach określonych w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej z tytułu podróży służbowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 167), w związku z § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 ze zm.).