VII SA/Wa 1761/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. B. – K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę M.B. – K. ("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2018 r., znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...]kwietnia 2018 r., znak: [...]., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 24 czerwca 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie legalności zabudowy działki nr [...] w miejscowości J., a następnie pismem z 6 maja 2016 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Podczas kontroli przeprowadzonej 20 czerwca 2016 r. ustalono, że na dz. nr [...] w J. znajduje się m. in. budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej, o wymiarach 3,45 m x 2,20 m. Dach budynku jest jednospadowy, kryty eternitem. Odległość od ww. obiektu do granicy z działką nr [...] wynosi 1,30 m. Budynek został wybudowany w 1980 r. Właścicielka nie posiada pozwolenia na budowę ani nie dysponuje zgłoszeniem budowy budynku. W toku postępowania PINB ustalił, że dla obszaru, na którym znajduje się objęty postępowaniem budynek, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka skarżącej stanowi teren leśny. Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] PINB nakazał skarżącej, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 3,45 m x 2,20 m na dz. nr [...] w m. J.. PINB uzasadniając zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1994 r. wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymagała dokonania zgłoszenia, natomiast zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) dotyczy wyłącznie obiektów objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") w decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową PINB w [...] z [...] września 2016 r., nr [...], podzielił argumentację organu powiatowego dodając przy tym, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza także § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W podaniu złożonym 8 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2017 r., nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2017 r., nr [...]. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej GINB decyzją z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. W ocenie GINB kluczową kwestią w badanej sprawie jest zastosowanie przez terenowe organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy, przy zastosowaniu dominującej obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni art. 103 ust. 2 tej ustawy, należałoby uznać, że właściwe w postępowaniu dotyczącym budynku gospodarczego o wymiarach 3,45 m x 2,20 m na dz. nr [...] w m. J. będą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Według GINB wykładnia przyjęta w rozpoznawanej sprawie przez terenowe organy nadzoru budowlanego bez wątpienia nie jest błędna w sposób oczywisty. Skoro art. 103 ust. 2 prawa budowlanego budził istotne wątpliwości, a jego przeważająca obecnie wykładnia wypracowywana była przez sądy administracyjne na przestrzeni lat, to dokonania odmiennej interpretacji tego przepisu przez terenowe organy nadzoru budowlanego w badanej sprawie nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 49b prawa budowlanego nie spowodowało również skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak bowiem wykazano w decyzji GINB z [...] kwietnia 2018 r., usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego na działce leśnej, uniemożliwia jego legalizację niezależnie od zastosowanego trybu. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] maja 2018 r., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niedostrzeżeniu rażącego naruszenia prawa spowodowanego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego przed 1995 r. na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy derogowanej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, widocznej już przez proste zestawienie ich ze sobą. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." W rozpoznawanej sprawie zarzut rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję rozbiórkową, nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie tego przepisu dla ustalenia treści wynikającej z niego normy prawnej nie wystarczało oparcie się na jego literalnym brzmieniu, jak to uczynił organ przy wydawaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Wyinterpretowanie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego normy prawnej, z której naruszenia skarżąca wywodzi nieważność decyzji rozbiórkowych, wymagało zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, co w praktyce rodziło problemy w prawidłowym stosowaniu tego przepisu prowadząc do niejednoznacznych rezultatów, o czym świadczy obfite i niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś uniemożliwia uznanie oczywistości naruszenia prawa i nie pozwala mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu a 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja rozbiórkowa nie powoduje też skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Działka, na której zlokalizowany jest budynek objęty decyzją rozbiórkową, znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że stanowi ona las. Oznacza to, że brak jest możliwości legalizacji budynku również na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi bowiem, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.