II OSK 2279/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/18, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2006 r. na terenie dworca PKP W. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze, w których wyniku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej. Decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. nakazał Skarżącej wyposażenie wskazanego powyżej dworca w terminie do 31 grudnia 2007 r. w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego wykonaną w oparciu o projekt uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W dniach [...] i [...] czerwca 2010 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolno-rozpoznawcze, w których trakcie stwierdzono brak wykonania nałożonego obowiązku, w związku z czym Organ I instancji [...] lipca 2010 r. wydał upomnienie znak [...]. Po stwierdzeniu we wrześniu 2010 r., że dworzec nie został wyposażony w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego i wszczęto wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne, wydając m.in. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kolejne grzywny w celu przymuszenia zostały nałożone w toku postępowania egzekucyjnego postanowieniami z [...] lipca 2011 r. oraz [...] maja 2012 r. W trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego w dniu [...] września 2014 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wpłynął wniosek o rozpatrzenie "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca Kolejowego W., sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R.N., oraz rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. H.T. oraz mgr inż. A.W.". Rozpatrując powyższy wniosek organ postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak [...], wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych pod warunkiem uwzględnienia dodatkowych rozwiązań, nieuwzględnionych w złożonej ekspertyzie. W dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżąca zwróciła się o uściślenie warunków wskazanych w powyższym postanowieniu o zgodę na etapowanie prac wskazanych w ekspertyzie wraz z podanymi w piśmie terminami planowanego ukończenia prac czterech etapów. Organ pismem z [...] marca 2016 r. pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń we wskazanych we wniosku etapach. W dniach [...] maja 2016 r. podczas ponownych czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie Dworca [...] stwierdzono niewykonanie obowiązku, nałożonego decyzją, w związku z czym Komendant Miejski postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nałożył kolejną grzywnę w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] października 2016 r. uchylił postanowienie zaskarżone rozstrzygnięcie z powodu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wnioskiem z [...] marca 2017 r. Skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją do dnia 31 grudnia 2020 r. Komendant Miejski decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił zmiany tej decyzji w zakresie terminu wykonania realizacji obowiązku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r. W dniach [...] listopada 2017 r. organ przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, ustalając, że obowiązek polegający na wykonaniu obowiązku wyposażenia dworca PKP W. w instalację dźwiękowego systemu ostrzegawczego wykonaną w oparciu o projekt uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie został wykonany. W konsekwencji powyższego Komendant Miejski postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak [...], nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego z [...] marca 2018 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości obu postanowień. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nałożony środek egzekucyjny był zgodny z obowiązującymi przepisami, a jego wybór został dokonany w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Sąd stwierdził, że zgoda organu na etapowanie prac określonych w ekspertyzie przedstawionej przez Skarżącą nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. Zaznaczył jednocześnie, że wniosek Skarżącej o zmianę terminu wykonania obowiązków przeciwpożarowych został rozpatrzony odmownie. Sąd uznał za wątpliwe aby – w związku z wszczętym postępowaniem o wpisanie dworca do rejestru zabytków – wyposażenie dworca w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego – mogły naruszać substancję budynku lub prowadzić do zmiany jego wyglądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.), dalej: "p.e.a.", przez nieuwzględnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2016 r. wyrażającego pozytywną opinię w zakresie realizacji zaleceń dotyczących dworca W. wynikających z postanowienia z [...] grudnia 2014 r. do końca 2020 r. i nieuwzględnienia odroczenia realizacji obowiązku wynikającego z egzekwowanej decyzji; 2) art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 p.e.a. w związku z faktem, że obowiązek egzekwowany jest niewykonalny ze względu na zakaz prowadzenia prac mogących prowadzić do naruszenia substancji w okresie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] marca 2016 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono to w przepisach techniczno-budowlanych, wyznaczając ich termin na 31 grudnia 2020 r. Dodatkowo zaznaczyła, że [...] marca 2018 r. [...] Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku dworca wraz z częścią podziemną, co wyklucza możliwość prowadzenia w nim prac, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że obowiązki określone decyzją z 2007 r. stały się niewykonalne i nie podlegają one wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przesłanek nieważności, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów, które nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a. okazał się całkowicie niezasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu lub umorzenie w całości albo części obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może nastąpić w terminie 7 dni od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Odnotować należy, że postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w 2010 r. Oznacza to, że powoływanie się na możliwość zgłoszenia zarzutów na obecnym etapie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po upływie 8 lat od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji należy uznać za niedopuszczalne z powodu przekroczenia siedmiodniowego terminu zgłoszenia zarzutów. Na marginesie powyższego należy również zauważyć, że Skarżąca w postępowaniu wszczętym wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zgłosiła zarzutów co do postępowania egzekucyjnego, ale skorzystała z prawa wniesienia zażalenia. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgoda wyrażona w formie postanowienia na wykonanie w etapach określonych prac w sposób odmienny od wynikających z obowiązujących przepisów nie ma co do zasady mocy zmieniającej termin wykonania tych prac, a jedynie wpływa na możliwość zrealizowania obowiązków przeciwpożarowych w sposób alternatywny. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) zmiana decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał, przybiera formę decyzji i nie może być zastąpiona postanowieniem. W tym miejscu należy przypomnieć jedynie, że wniosek Skarżącej o zmianę terminu realizacji obowiązków przeciwpożarowych został rozpatrzony przez właściwy organ odmownie, a decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3071/18. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 10a ust. 1 tej ustawy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W myśl art. 10a ust. 2 przywołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przytoczone powyżej przepisy obowiązują od 9 września 2017 r. podczas gdy obowiązki podlegające wykonaniu w trybie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostały nałożone decyzją z 2007 r., tj. 10 lat przed wejściem w życie tego przepisu i przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków. Na marginesie powyższego należy odnotować, że Skarżąca nie wykazała, że obowiązki nałożone decyzją, której wykonania organ dochodzi w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia, stanowią roboty budowlane lub inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.