II SAB/Wa 664/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Skarżąca Spółka T. pismem z dnia [...] lipca 2018 r., powołując się na art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2958 ze zm.), zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. przekazanie stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad centrala w W. w sprawie roszczenia oznaczonego [...] (dot. kucia skały) wniesionego generalnego wykonawcę zadania inwestycyjnego "zaprojektowanie i wybudowanie obwodnicy K. w ciągu [...] wraz z łącznikiem [...]" i uzasadniła to faktem, że do dnia wniesienia wniosku nie otrzymała opłaty za wykonane prace (kucie skały), 2. przekazanie informacji z jakiego programu unijnego pochodziły fundusze na realizację wyżej wskazanego zadania. Zastępca Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. odpowiedział skarżącej spółce, że pkt 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś co do pkt 2 wniosku wskazał, że fundusze na realizację zadania opisanego we wniosku pochodzą z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020 (działanie 4.2 Zwiększenie dostępności transportowej ośrodków miejskich leżących poza siecią drogową TEN-T i odciążenie miast od nadmiernego ruchu drogowego. W skardze z dnia 23 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. sp. j. zarzuciła Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. bezczynność w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w tej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – skarżąca wskazała, że wniosek w tej części stanowi informacje publiczną, ponieważ wykonane prace na zadaniu jw. związane z kuciem skały objęte były zakresem Umowy Podwykonawczej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zawartej pomiędzy Konsorcjum; Liderem Konsorcjum – Przedsiębiorstwo [...] "I." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i Członkiem konsorcjum – T. S.A. z siedzibą w G. Zamawiającym była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych. Zadanie finansowane było ze środków publicznych, a T. sp. j. za wykonane prace (kucie skały) do dnia wniesienia skargi nie otrzymała zapłaty. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że abstrahując od twierdzeń związanych z zapłatą skarżącej wynagrodzenia za kucie skały i jej roli w powyższej inwestycji, kwestie te winny być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, zaś żądanie zawarte w pkt 1 wniosku, jest żądaniem o wydanie dokumentu wewnętrznego, pozbawionego jakiegokolwiek waloru oficjalności i z tej przyczyny niepodlegającego udostępnieniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Te z kolei to między innymi informacje o charakterze roboczym, zapiski, notatki (także elektroniczne), które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Jest to pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust 2 ustawy odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Zatem dokumenty (w tym pismo będące przedmiotem wniosku skarżącej) wymieniane pomiędzy komórkami i oddziałami jednego urzędu ( Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy) i w świetle tego przepisu Dyrektor Generalny Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O., jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). Stąd też – w ocenie Sądu – żądanie zawarte w pkt 1 wniosku skarżącej Spółki T. z dnia [...] lipca 2018 r., nie jest w ocenie Sądu – informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rację należy przyznać organowi, a czemu skarżąca nie zaprzecza, że Spółce chodzi o zapłatę wynagrodzenia za kucie skały i jej roli w powyższej inwestycji. Tymczasem kwestie te winny być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, zaś żądanie skarżącej jest żądaniem o wydanie dokumentu wewnętrznego, pozbawionego jakiegokolwiek waloru oficjalności. Jest to informacja zawarta w dokumentach wewnętrznych. Te zaś z kolei stanowią informację o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Innymi słowy, jest to stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej i od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust 2 ustawy odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Zatem dokumenty (w tym pismo będące przedmiotem wniosku skarżącej) wymieniane pomiędzy komórkami i oddziałami jednego urzędu (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Innymi słowy, ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewnić transparentność życia publicznego, a nie przygotowanie do postępowań przed sądami powszechnymi. Uzyskanie informacji w zakresie pkt 1 nie ma na celu sprawowania kontroli nad pomiotami publicznymi, lecz służy partykularnym interesom gospodarczym strony skarżącej. Ww. ustawa nie ma na celu zdobywanie informacji przydatnych w prowadzonej przez wnioskodawcę lub podmioty przez niego reprezentowane, działalności gospodarczej, tj. takiej informacji, która mogłaby zostać wykorzystana do swoistej walki gospodarczej z kontrahentem w obrocie gospodarczym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.