I GZ 120/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Stowarzyszenia [A] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 116/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [A] na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego w 2018 r. postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 116/19, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] na czynność Wójta Gminy G. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego w 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu jest ustalenie wysokości lub przekazania dotacji, to w zakres działalności organu z tym związanej wchodzi wskazanie wysokości dotacji oraz przekazanie jej na rachunek bankowy beneficjenta, co – w ocenie Sądu – w niniejszej sprawie nastąpiło 31 stycznia 2018 r. Otrzymując w tym dniu dotację oświatową za styczeń 2018 r., strona powzięła wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji za 2018 rok. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym punkcie przedszkolnym, obliczenie stawki dotacji było prostą i oczywistą czynnością. Pomimo tego, strona nie zaskarżyła czynności organu w zakresie ustalenia podstawowej kwoty dotacji oświatowej, nie kwestionowała również późniejszych aktualizacji, a więc wnosząc skargę do sądu administracyjnego dopiero 11 stycznia 2019 r., uchybiła trzydziestodniowemu terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej, w sytuacji gdy obowiązujące w 2018 r. przepisy prawa dotyczące drogi sądowoadministracyjnej w sprawach czynności ustalenia wysokości dotacji oświatowej były jednoznaczne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez WSA w Olsztynie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a.; - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 3 i 4 i z art. 10 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. nr 2203; dalej: u.f.z.o.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej: p.o.) poprzez brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 3 § 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności; - naruszenie równości stron wobec prawa poprzez nieprzekazanie skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę, czym uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z argumentacją organu i odniesienie się do treści w niej zawartych przed wydaniem postanowienia przez WSA. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż przekazanie środków finansowych na konto beneficjenta stanowi samo w sobie wyjaśnienie przyjętego sposobu ustalenia wysokości dotacji oświatowej i moment, od którego należy liczyć bieg 30-dniowego terminu na złożenie skargi; - art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie faktu, iż brak przekazania przez organ informacji o sposobie wyliczenia dotacji oświatowej uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację poprawności dokonania tej czynności, a w konsekwencji również złożenie skargi na tę czynność; - zignorowanie faktu, że organ, nie przekazując informacji o sposobie wyliczenia dotacji oświatowej przed przekazaniem środków na konto lub równolegle z tą czynnością, naruszył art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.); - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie obowiązku przekazania skarżącemu informacji co do sposobu wyliczenia należnej mu dotacji przed terminem albo równocześnie z czynnością jej przekazania, a następnie przerzucenie konsekwencji wynikających z tego zaniechania na organizację pozarządową prowadzącą działalność oświatową non-profit; - naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do sądu polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi ze względów formalnych i pozostawienie jej bez merytorycznego rozpoznania. W przypadku uznania przez NSA, iż skarga z 11 stycznia 2019 r. dotycząca sposobu naliczenia dotacji oświatowej na rok 2018 została jednak wniesiona z uchybieniem terminu, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o uznanie, że ewentualne uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i w związku z powyższym należało rozpoznać skargę w zakresie merytorycznym, zgodnie z możliwością, jaką daje zdanie drugie powyższego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei art. 47 u.f.z.o. stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawaj sprawie niesporne jest, że zaskarżona do WSA czynność Wójta Gminy G. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego podlega kognicji sądów administracyjnych. Kwestią sporną jest natomiast termin do jej zaskarżenia. W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał wyliczenia podstawowej kwoty dotacji oświatowej w dniu 24 stycznia 2018 r., a następnie w dniach 27 kwietnia 2018 r. oraz 23 listopada 2018 r. dokonał jej aktualizacji. Informacje o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz jej aktualizacjach zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej odpowiednio w dniach 31 stycznia 2018 r., 27 kwietnia 2018 r. oraz 23 listopada 2018 r. Ponadto, dotacja została przekazana na rachunek bankowy skarżącemu osobno za każdy miesiąc 2018 r. I tak, za styczeń 2018 r. wypłata dotacji nastąpiła 31 stycznia 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wyżej wskazana data rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na czynność ustalenia kwoty dotacji w tej sprawie. W dniu 31 stycznia 2018 r. strona dowiedziała się bowiem (czy raczej – mogła się dowiedzieć, dokonując prostego obliczenia) o wysokości kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia. Tymczasem skarga została wniesiona dopiero 11 stycznia 2019 r. Zdaniem skarżącego, termin do zaskarżenia czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji rozpoczął bieg w dniu, w którym Stowarzyszenie uzyskało informację (w odpowiedzi na zapytanie z 21 grudnia 2018 r. ) od Wójta Gminy G. o sposobie wyliczenia dotacji za 2018 rok, tj. 7 stycznia 2019 r. W ocenie NSA, ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Mianowicie, Stowarzyszenie niesłusznie wskazuje, że ustalenie kwoty dotacji jest czynnością wtórną w stosunku do jej przekazania. Skoro wypłacenie skarżącemu kwoty dotacji za styczeń 2018 r. nastąpiło 31 stycznia 2018 r., to ustalenie wysokości tej kwoty musiało nastąpić wcześniej. W tej sprawie organ ustalił wysokość podstawowych kwot dotacji w dniu 24 stycznia 2018 r. Informacja o tym fakcie została opublikowana w BIP 31 stycznia 2018 r., tj. w tym samym dniu, w którym przekazano skarżącemu dotację. Zatem, jeżeli Stowarzyszenie nie zgadzało się z wysokością wypłaconej kwoty, czy też ze sposobem jej ustalenia, powinno złożyć skargę do sądu administracyjnego – stosownie do cyt. art. 53 § 2 p.p.s.a. – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziało się o podjęciu czynności, a więc 31 stycznia 2018 r. Błędnie zatem strona skarżąca wskazuje jako początek biegu terminu dzień, w którym dowiedziała się o tym, że sposób wyliczenia dotacji jest – jej zdaniem – niezgodny z prawem. Podkreślić wobec tego należy, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W świetle powyższych rozważań, zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że skarga została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał bowiem wyjątek, o którym mowa w zdaniu drugim powyższego przepisu, a mianowicie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Skarżący nie wykazał bowiem, dlaczego nie zaskarżył czynności ustalenia lub przekazania dotacji, kiedy dowiedział się o jej wysokości. Innymi słowy, nie wskazał, jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiły mu zaskarżenie czynności w terminie. Z akt sprawy nie wynika, by po uzyskaniu kolejnych zaliczek dotacji za 2018 r. skarżący podejmował próby uzyskania informacji o sposobie ich ustalenia. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło bez winy strony i nie mógł rozpoznać skargi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut nieprzekazania skarżącemu odpowiedzi na skargę przed jej odrzuceniem w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowienie o odrzuceniu skargi w tej sprawie wiązało się z kwestią formalną, a mianowicie kwestią zachowania terminu do jej wniesienia. Zatem ani zarzuty skargi, ani argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie miały znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, nieprzekazanie skarżącemu odpowiedzi na skargę nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.