VII SA/Wa 1931/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty uchyla zaskarżoną uchwałę Przedmiotem skargi wniesionej przez W. L. ("skarżący") jest uchwała Krajowej Rady Fizjoterapeutów ("KRF") z [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty, wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z 26 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do KRF o przyznanie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty. Do wniosku skarżący załączył (w kopiach poświadczonych notarialnie) dyplom z 18 czerwca 1999 r. ukończenia Medycznego Studium Zawodowego Masażu Leczniczego w [...] i uzyskania prawa używania tytułu technik masażysta oraz zaświadczenie z 17 czerwca 2001 r. nr [...] [...] Centrum Zdrowia Publicznego Ośrodka Doskonalenia Kadr Medycznych w [...] potwierdzające ukończenie cyklu kształcenia podyplomowego dla techników masażu na temat "Fizjoterapia w schorzeniach narządu ruchu – podstawy kliniczne, metody i techniki terapeutyczne w teorii i praktyce". Skarżący załączył nadto (w kopii poświadczonej notarialnie) indeks do ww. zaświadczenia oraz pismo z wyjaśnieniami, w którym to wskazał, że na podstawie ww. cyklu kształcenia podyplomowego nabył prawo wykonywania zawodu masażysty-fizjoterapeuty i od tamtego czasu prowadzi gabinet masażu i fizjoterapii. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2018 r. KRF, na podstawie art. 21 ust. 3 ww. ustawy o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2018 r., poz. 505 i 1000; "ustawa"), odmówiła skarżącemu stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Za uchwałą głosowało 51 członków na ogólną liczbę 65, a w jej uzasadnieniu wskazano, że żaden z dokumentów załączonych do wniosku nie spełnia warunków określonych w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ww. ustawy. Wyjaśniono, że prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty może uzyskać osoba, która w szczególności przedstawi KRF dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający kwalifikacje określone w art. 13 ust. 3 ustawy. Wskazano też, że szczególne znaczenie wobec załączników do wniosku miał w tym przypadku art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii. I dalej, podano, że przedstawiony przez skarżącego dyplom z 18 czerwca 1999 r. wydany przez Medyczne Studium Zawodowe Masażu Leczniczego w [...] nie mieści się w kategorii dyplomów, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 8, albowiem potwierdza uzyskanie tytułu technika masażu, nie zaś wymaganego przez ustawę tytułu technika fizjoterapii. Stwierdzono następnie, że podstawy do stwierdzenia prawa wykonywania zawodu nie może też stanowić zaświadczenie z 17 czerwca 2001 r. [...] Centrum Zdrowia Publicznego Ośrodka Doskonalenia Kadr Medycznych w [...]. Wskazano przy tym, że ustawa w katalogu dokumentów, za pomocą których można potwierdzić posiadane kwalifikacje, a wskazanym w art. 13 ust. 3 nie przewiduje "zaświadczeń". W konsekwencji uznano, że skarżący nie spełnienia wymogów określonych w ustawie dla stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. W skardze do Sądu na ww. uchwałę, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem KRF; uznał je za krzywdzące i niesprawiedliwe. Wyjaśnił, że ukończył dwuletnie Studium Masażu Leczniczego w [...]. Ośrodek Doskonalenia Kadr Medycznych w [...], działając na podstawie zezwolenia Ministerstwa, prowadził szkolenie uzupełniające z zakresu kinezyterapii i fizykoterapii. Ukończył tenże dwuletni cykl kształcenia podyplomowego, który to dał mu uprawnienia do wykonywania zawody fizjoterapeuty w schorzeniach narządu ruchu. Skarżący podał przy tym, że został wówczas poinformowany, że po tym szkoleniu ma uprawnienia do wykonywania zawodu fizjoterapeuty w schorzeniach narządu ruchu oraz, że jego kwalifikacje są zgodne "z wymogami unijnymi" dla tego zawodu. Dodał, że przez lata wykonywał zawód technika masażysty – fizjoterapeuty, a teraz KRF odbiera mu to prawo. W odpowiedzi na skargę KRF wniosła o jej oddalenie, jako całkowicie niezasadnej. Nadto KRF wskazała, że mając na względzie ogólne zasady ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), podjęła wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; zbadała okoliczności faktyczne związane ze sprawą, przeprowadziła dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, czyniąc zadość wymogom art. 7 k.p.a., a uzasadnienie podjętej uchwały spełnia wymogi art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie uchwałę KRF z 14 czerwca 2018 r. odmawiającą skarżącemu stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty, wydaną na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty. Wskazana ustawa weszła w życie 31 maja 2016 r. regulując w polskim porządku prawnym zawód fizjoterapeuty, w tym dostęp do tego zawodu, przewidując jednocześnie w art. 143, że osoby, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy spełniają łącznie warunki określone w art. 13 ust. 1 pkt 1-5, stają się fizjoterapeutami w rozumieniu niniejszej ustawy i przysługuje im prawo wykonywania zawodu (ust. 1) oraz, że osoby, o których mowa w ust. 1, wpisuje się do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów, na wniosek złożony nie później niż w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Jednocześnie zważyć trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, prawo wykonywania zawodu stwierdza, na wniosek osoby zainteresowanej, Krajowa Rada Fizjoterapeutów i czyni to w drodze uchwały. Dopiero na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Krajowa Rada Fizjoterapeutów dokonuje wpisu do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów i wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty" (art. 24 ust. 1). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, do uchwał w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych. Zważyć też należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 2) jej stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu fizjoterapeuty, co potwierdza się orzeczeniem lekarskim albo innym dokumentem potwierdzającym brak przeciwwskazań do wykonywania zawodu fizjoterapeuty wymaganych w państwie członkowskim Unii Europejskiej innym niż Rzeczpospolita Polska lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wydanym przez właściwe podmioty w tym państwie; 3) wykazuje znajomość języka polskiego w stopniu wystarczającym do wykonywania zawodu fizjoterapeuty; 4) swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu fizjoterapeuty, w szczególności nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko wolności seksualnej i obyczajności oraz za czyny określone w art. 207 i art. 211 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 oraz z 2018 r. poz. 20 i 305); 5) posiada dyplom, świadectwo lub inny dokument, zwane dalej "dyplomem": a) potwierdzający kwalifikacje, o którym mowa w ust. 3, lub b) potwierdzający kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty uzyskane w państwie członkowskim Unii Europejskiej innym niż Rzeczpospolita Polska lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, uznane w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, lub c) potwierdzający kwalifikacje do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, wydany w państwie innym niż państwo wskazane w lit. b, uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równoważny z dyplomem uzyskiwanym w Rzeczypospolitej Polskiej. KRF, orzekając w niniejszej sprawie z wniosku skarżącego, i wydając zaskarżoną uchwałę, wskazało na niespełnienie wymogu określonego w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy, czy inaczej: niewykazanie stosownym dokumentem posiadania odpowiednich kwalifikacji. Sąd dostrzega przy tym, że z uwagi na posiadane przez skarżącego wykształcenie, znaczenie prawne w sprawie (w zakresie kwalifikacji) miał wyłącznie przepis art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym, dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapeuty. Oceniając w tym kontekście przedłożone przez skarżącego (w odpowiedniej formie) dokumenty, stwierdzono, że żaden z nich nie wskazuje na posiadanie przez skarżącego ww. kwalifikacji; przy czym w przypadku dyplomu z 18 czerwca 1999 r. prawidłowo wskazano na to, że skoro potwierdza on posiadanie przez skarżącego tytułu technika masażu, a nie technika fizjoterapii, to oczywistym jest, że nie dowodzi o posiadaniu wykształcenia, o jakim mowa w ww. art. 13 ust. 3 pkt 8. Natomiast w odniesieniu do złożonego zaświadczenia z 17 czerwca 2001 r. nr [...] [...] Centrum Zdrowia Publicznego Ośrodka Doskonalenia Kadr Medycznych w [...], wskazującego na ukończenie przez skarżącego cyklu kształcenia podyplomowego dla techników masażu na temat "Fizjoterapia w schorzeniach narządu ruchu – podstawy kliniczne, metody i techniki terapeutyczne w teorii i praktyce", wskazano jedynie na to, że skoro dokument ten jest "zaświadczeniem", to nie może potwierdzać posiadania kwalifikacji, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy. Ta też ocena budzi zastrzeżenia Sądu, w konsekwencji jako nieprawidłowa/niepełna, nie mogła zostać zaakceptowana. Z tego też powodu Sąd podzielił stanowisko skarżącego i uznał, że sprawa nie została w sposób należyty i wyczerpujący, z zachowaniem m.in. zasad ogólnych k.p.a. (art. 7 i 8), wyjaśniona i przeanalizowana. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z cyt. powyżej art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, prawo wykonywania omawianego zawodu przysługuje osobie posiadającej dyplom, świadectwo lub inny dokument, zwane dalej "dyplomem", potwierdzający kwalifikacje, o których mowa w ust. 3. Wobec treści tego przepisu dokumentem potwierdzającym kwalifikacje może być więc każdy, nie tylko dyplom czy świadectwo, co więcej – ustawa definiuje każdy tego rodzaju jako "dyplom". To zaś oznacza, że stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że "ustawa w katalogu dokumentów, za pomocą których można potwierdzić posiadane kwalifikacje, a wskazanym w art. 13 ust. 3 ustawy nie przewiduje (...) "zaświadczenia"", jest wadliwe i nietrafione. Wyłącznie taka argumentacja (a jedynie taką się posłużono) nie mogła więc -w ocenie Sądu- stanowić o negatywnej ocenie złożonego przez skarżącego zaświadczenia z 17 czerwca 2001 r. Dokument ten, zdaniem Sądu, może być w rozumieniu ustawy traktowany jako dyplom, jeśli tylko potwierdza zdobycie przez skarżącego wykształcenia uprawniającego go do posługiwania się tytułem technik fizjoterapii. Tym samym, należało zbadać zakres szkolenia potwierdzonego tym dokumentem i uzyskane na jego podstawie uprawnienia, uwzględnić więc również załączony do wniosku indeks do ww. zaświadczenia i wyjaśnienia skarżącego; od oceny merytorycznej tych dokumentów należało następnie uzależnić wynik w sprawie. Tego rodzaju postępowanie nie miało jednak miejsca; nie wskazują na to ani akta sprawy, ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w której to posłużono się tylko ww. argumentacją nawiązującą do "formy" dokumentu. Brak właściwego, wszechstronnego postępowania wyjaśniającego skutkował w efekcie podjęciem co najmniej przedwczesnej uchwały; co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej bowiem, że skarżący nie wykazał (w sposób przewidziany w ustawie) posiadania kwalifikacji określonych w art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy. Skoro zaś do uchwał KRF w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio k.p.a. (cyt. powyżej art. 25 ust. 1 ustawy), to przed podjęciem takiej uchwały KRF powinna, dążąc do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa; w tym celu winna więc podjąć czynności dowodowe niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych, i wyjaśnić, czy blisko dwuletnie kształcenie podyplomowe, jakie przeszedł skarżący w okresie od 17 grudnia 1999 r. do 17 czerwca 2001 r. uprawniało go do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Dokonując tych ustaleń, należało wziąć pod uwagę wymogi, jakie wówczas stawiano dla uzyskania omawianych uprawnień. Stosując zaś art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i ust. 3 ustawy należało przyjąć taką ich interpretację, która nie naruszy zasady ochrony praw nabytych wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP i nie będzie prowadziła do zbytniego formalizmu. Nie można bowiem -w ocenie Sądu- na gruncie omawianych przepisów "pozbawić" osoby od lat wykonującej zawód fizjoterapeuty (po zdobytym i wymaganych wówczas w tym kierunku wykształceniu), tylko z tej przyczyny, że przedstawiony przez nią dokument choć potwierdza odbycie kształcenia w omawianym zakresie, nie posługuje się stwierdzeniem "technik fizjoterapii". Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarżona uchwała jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, jest wadliwa. Orzekając ponownie w sprawie KRF uwzględni powyżej przedstawione stanowisko Sądu. Zważy także, że ustalenia i ocena spornego w sprawie zagadnienia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały, która powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Dlatego też, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.