II SA/Gd 874/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia W. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2018 r. w części nakładającej na W. B. grzywnę w wysokości: 10.000,- zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] w Z. gm. K. oraz obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,- zł. W pozostałej części tj. dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku uchylono zaskarżone postanowienie i wyznaczono termin wykonania tych obowiązków do dnia 31 marca 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2013 r. nakazał I. B. i W. B. rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 715/13 z dnia 12 lutego 2014 r. oddalił skargę I. B. i W. B. na ww. decyzję organu w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [..]. W dniu 25 czerwca 2014 r., podczas wizji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekty budowlane, objęte nakazem rozbiórki nie zostały rozebrane. Wobec powyższego organ przesłał zobowiązanym upomnienie z dnia 9 października 2015 r. z wezwaniem do wykonania ciążącego na nich obowiązku pod rygorem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął wobec I. B. i W. B. postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych i wystawił tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił wniesione przez zobowiązanych zarzuty w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. I. i W. B. zaskarżyli ww. postanowienie organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 130/18 oddalił ww. skargę. Następnie postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na W. B.: grzywnę w wysokości: 10.000,- zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, nałożył obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia oraz określił termin do dokonania powyższych czynności do 31 października 2018 r. Po rozpatrzeniu sprawy w związku z wpływem zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") i art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 119, art. 121 § 1, § 2 § 4, i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, dalej "u.p.e.a.") postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania obowiązku jednocześnie wyznaczył nowy termin wykonania tych obowiązków do dnia 31 marca 2019 r., w pozostałej części utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że strona została zobowiązana do dokonania rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie działki nr [..] wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Obowiązek ten wynika z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2013 r. Ponieważ zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego obowiązku rozbiórki, organ zobowiązany był podjąć czynności egzekucyjne, w ramach których nałożono na stronę grzywnę w wysokości 10 000,- zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Organ wskazał, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Uwzględniając stanowisko sądów administracyjnych, organ nałożył na każdego zobowiązanego odrębnie grzywnę w wysokości 10 000,- zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W ocenie organu tak określona grzywna spełnia cel respektowania prawa i mobilizuje do szybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. W niniejszym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanych (na każdego z osobna) grzywny w wysokości dopuszczalnej kwoty jest nadmiernie dotkliwe. Grzywna w mniejszej wysokości nie spełniałaby ww. celów. Fakt że do chwili obecnej nie rozpoczęto rozbiórki, pozwala na domniemanie, iż jeżeli zobowiązany nie zostanie przymuszony grzywną do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, sam dobrowolnie go nie wykona. Jednocześnie organ odwoławczy uwzględniając podnoszone w zażaleniu argumenty dotyczące złej sytuacji materialnej zobowiązanych wyznaczył stronie nowy termin do wykonania obowiązku rozbiórki ww. obiektów, tj. do dnia 31 marca 2019r., a w konsekwencji także nowy termin do uiszczenia grzywny. W skardze do sądu skarżący zaskarżył ww. postanowienie w części, w której utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji postanowienia, pomimo naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego i rzetelnego zbadania sprawy, w tym sytuacji majątkowej strony, - art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny nieadekwatnej i w najwyższej przewidzianej tym przepisem wysokości, pomimo, że niższa grzywna spełniłaby swoją rolę i przy całkowitym pominięciu sytuacji materialnej zobowiązanego; - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka zbyt uciążliwego dla zobowiązanego, wbrew dyspozycji tego przepisu; - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że tylko wymierzona w tak dużej wysokości grzywna przymusi zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji w zaskarżonej części oraz o uchylenie postanowienia I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony organ przy wymiarze grzywny powinien uwzględnić rolę tego środka oraz ocenić sytuację materialną osoby podlegającej grzywnie. Skarżący powołując się na trudną sytuację finansową wskazał, że w tym przypadku nałożona grzywna pełni rolę kary. Nałożenie grzywny w najwyższej dopuszczalnej wysokości, stanowi środek najbardziej uciążliwy. Organ nie uwzględnił przy tym żadnych innych okoliczności, arbitralnie nakładając grzywnę w wysokości 10.000,- zł. Nałożenie grzywny w niższym wymiarze zmobilizowałoby stronę do realizacji nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sporne w niniejszej sprawie jest to czy organy wydając zaskarżone postanawiania prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki w wysokości 10.000,- zł. Niesporne jest natomiast, że w 2013 r. na skarżącego został nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niego działce nr [..], położonej w Z., gmina K. i że obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 27 maja 2013 r. Przeprowadzone bowiem w dniu 25 czerwca 2014 r. oględziny nieruchomości ujawniły, że obowiązek rozbiórki nie został przez zobowiązanego wykonany. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego podjął działania zmierzające do wyegzekwowania opisanego wyżej obowiązku. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Powyższe przesłanki zostały niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wystosował do strony zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanego od dokonania rozbiórki, organ wystawił wobec I. i W. B. tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2017 r., który skarżący odebrał w dniu 15 maja 2017 r. Wskazać trzeba, że przedmiotowy obwiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Przepis art. 119 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z kolei w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego wynika, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy dokonały więc właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość, zaś dokonany wybór należycie umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Jak prawidłowo wskazały organy, wykonanie zastępcze wiązałoby się dla zobowiązanego z większą dolegliwością, niż orzeczona grzywna. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów sąd uznał dokonany przez organy wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Nie można także zarzucić organom, że wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie nie uwzględniły sytuacji ekonomicznej zobowiązanego. Na orzeczoną grzywnę i jej skuteczność nie ma bowiem wpływu osobista sytuacja finansowa podmiotu, na który nałożono egzekwowany obowiązek rozbiórki. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna ta, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie, jest kwota 10.000 zł. W ocenie sądu nałożenie na skarżącego grzywny w maksymalnej wysokości było uzasadnione wieloletnim uchylaniem się przez niego od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje też okoliczność, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. organ dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Zasygnalizowania wymaga, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego też przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie miał zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. W tej sytuacji ustalenie wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek prawidłowo nastąpiło w oparciu o przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Trzeba stanowczo podkreślić, że wskazana grzywna nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. Również prawidłowy jest pogląd organów, że skoro obowiązek rozbiórki nałożony został na kilka osób, to obowiązek ten można egzekwować w tym samym zakresie od każdej z tych osób. Wobec tego grzywna w celu przymuszenia może zostać nałożona na każdego zobowiązanego. Tyma samym zaaprobować należało stanowisko organu także co do konieczności nałożenia grzywny na każdy podmiot zobowiązany do dokonania rozbiórki obiektów budowlanych. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie i należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy. Tak ustalone okoliczności ujawniły natomiast, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), nie stwierdził naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.